Государственно-общественное управление и публичная отчетность образовательных учреждений

22717
  • Федеральная нормативная база создания управляющих советов
  • Публичная отчетность и информационная открытость ОУ
  • Порядок создания и юридическое оформление управляющего совета
  • Локальные нормативные акты
  • Функции и полномочия управляющего совета

Принцип "государственно-общественного" характера управления образованием, заявленный в российском законодательстве и директивных документах руководителей государства, предполагает обязательное участие в управлении образовательными учреж­дениями (далее – ОУ) общественности. На практике "государственная составляющая" управления ОУ надежно обеспечена нормативно-правовыми актами, которые предусматривают особый порядок назначения руководителя ОУ вышестоящими органами управления, механизмы государственного контроля и т. п.

Руководитель в силу своего правового положения должен быть проводником государственной политики, он является своего рода "агентом" государства в учреждении. Однако при этом нередко задают вопрос из области теории права: "Почему руководителя муниципального образовательного учреждения следует рассматривать как представителя государства в этом учреждении? Он же не является государственным служащим, назначает его муниципальный орган управления образованием, который также не является государственным органом". Дело в том, что муниципальные образования – это не суверенные части государства, все свои полномочия они получают от государственных властей – Российской Федерации или субъекта РФ.

Муниципальные органы выступают своего рода посредником между государством и населением, проживающим на территории муниципалитета, пользуются для решения вопросов полномочиями, полученными от государства, но не от народа. В этом смысле муниципальные органы управления, а также назначаемые и подконтрольные им руководители муниципальных ОУ представляют собой "государственную составляющую" в государственно-общественном управлении. Сложнее дело обстоит с обеспечением "общественной составляющей" в управлении ОУ, поскольку при этом многое зависит от активности, организованности и информированности заинтересованных граждан – представителей общественности.

Создание институтов общественного участия в управлении образованием, обеспечение открытости информации об образовательных учреждениях – одна из главных тенденций развития российского образования. В разделе 2.6 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной Правительством РФ 29 декабря 2001 г., предлагалось обеспечить:

– повышение роли в образовательной политике всех участников образовательного процесса (обучающихся, педагогов, родителей, а также представителей гражданского сообщества);

– открытость образования, расширение участия общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании.

Реализация этих целей должна быть обеспечена действенными механизмами общественного участия в развитии образования. Комплексные проекты модернизации образования (КПМО) в рамках Национального проекта "Образование" также предусматривали в качестве одного из разделов принятие регионами-участниками конкретных обязательств по развитию "общественной составляющей" в управлении образованием.

Необходимость участия представителей общественности в управлении ОУ обусловлена возрастающими требованиями к качеству образовательных услуг. При этом закрытость системы образования от внешнего влияния, неспособность адекватно реагировать на общественные потребности приводит к ее стагнации, низкой экономической и управленческой эффективности деятельности. Традиционно существующие в ОУ органы общественного самоуправления (попечительские советы, родительские комитеты, педагогические советы) обладают только совещательным голосом и практически не участвуют в реальном управлении образовательным учреждением. Все управленческие вопросы решаются администрацией учреждения, и в первую очередь с учетом ее мнения и интересов, а органы самоуправления выполняют фактически "декоративную" функцию.

Между тем опыт показывает, что при наличии реальной "общественной составляющей" в управлении ОУ можно:

  • привлечь в ОУ дополнительные ресурсы;
  • обеспечить материально-техническое развитие ОУ;
  • оперативно удовлетворять актуальные об­разовательные запросы семьи и общества;
  • разрешать возникающие конфликтные ситуации между участниками образовательного процесса и даже обеспечивать защиту ОУ и поддержку его руководителя, в т. ч. и при проведении проверок.

Введение в ОУ органов общественного самоуправления, обладающих управленческими полномочиями, соответствует требованиям не только государственной политики в области образования, но и действующего законодательства в этой сфере. Так, подп. 2 п. 6 ст. 2 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании", Закон) декларирует в качестве принципа государственной политики в области образования государственно-общественный характер управления. В соответствии со ст. 13, 32 и 35 этого закона создание органов (форм) самоуправления отнесено к компетенции самого ОУ. Этим же законом предусматривается право на участие в управлении ОУ не только его работников, но также и обучающихся, и их родителей (законных представителей). Основные типовые положения о различных видах образовательных учреждений, принятые Правительством РФ, также содержат нормы, предусматривающие создание и наделение полномочиями в образовательных учреждениях органов общественного самоуправления.

Наиболее современной и отвечающей велениям времени формой привлечения общественности к участию в управлении ОУ в настоящее время являются советы образовательных учреждений в виде внутренних (предусмотренных уставом) органов управления, наделенных управленческими (властными) полномочиями. Такие советы с управленческими полномочиями, как правило, называют "управляющими советами". Принципиальное отличие управляющих советов (далее – Совет) от традиционных советов и других органов самоуправления ОУ состоит в том, что управляющие советы функционируют в рамках устава ОУ и Положения о Совете и обладают собственной компетенцией по решению определенного круга вопросов. При этом руководитель ОУ обязан исполнять решение Совета, принятое в рамках его компетенции. Это означает, что решения Советов носят императивный характер, такой же как, например, приказы руководителя, изданные в рамках его полномочий, т. е. обязательны к исполнению.

Термин "управляющий совет" не используется в законодательстве, т. е. не является официальным. Попытка в 2004 г. ввести в Закон РФ "Об образовании" нормы, предусматривающие обязательное создание в ОУ именно управляющих советов, была отклонена Госдумой Федерального Собрания РФ после первого чтения законопроекта, разработанного председателем Комитета по образованию и науке Госдумы. При этом законодатели ссылались на то, что действующий Закон уже содержит достаточно норм, позволяющих создавать в ОУ любые советы, в т. ч. и управляющие. Очевидно, что добавление прилагательного "управляющий" к наименованию совета точнее определило бы его правовое положение. Как показывает практика некоторых прокурорских проверок и экспертиз учредительных документов образовательных учреж­дений при их регистрации, отдельные чиновники на местах считают такое название нелегитимным, поскольку оно отсутствует в тексте официальных нормативных актов, и по данному формальному поводу требуют переделать документ. Чтобы не предоставлять им возможность выдвигать такие необоснованные претензии, рекомендуется использовать названия: "совет образовательного учреждения", "совет школы" и т. д. Хотя в настоящее время термин "управляющий совет" широко употребляется в неофициальных текстах и даже в директивных документах федеральных органов власти, формализм отдельных чиновников можно преодолеть только использованием точной, определенной законом терминологии. При этом следует иметь в виду, что компетенция конкретного совета ОУ зависит не от его наименования, а исключительно от объема тех полномочий, которые предоставлены ему уставом учреждения и (или) соответствующим Положением.

Право наделять совет ОУ управленческими полномочиями закреплено п. 5 ст. 35 Закона РФ "Об образовании". В частности, совет школы с полномочиями управляющего органа создается путем внесения изменений в устав школы и принятия локальных актов, детально регламентирующих правила формирования, полномочия и деятельность совета. Следовательно, все необходимое юридическое оформление совета школы осуществляется локальными (школьными) и правовыми актами местных органов управления (учредителя). Участие учредителя в создании управляющего совета обусловлено тем, что Закон (ст. 13) требует указать в уставе школы структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности. Но при этом право утверждения устава (изменений в устав) и право представления его для регистрации в регистрирующих органах принадлежит учредителю.

Федеральная нормативная база создания управляющих советов

В настоящее время федеральной правовой основой для создания управляющего совета являются законодательные нормы, закрепленные в ст. 2, 13, 32 и 35 Закона РФ "Об образовании". Несмотря на то что термин "управляющий совет" не используется в формулировках этих норм, Закон предоставляет образовательным учреждениям права самостоятельно выбирать структуру управления, создавать органы самоуправления, определять их компетенцию, разграничивать полномочия между советом и руководителем учреж­дения. В соответствии с предоставленными правами в школе, например, может быть создан либо "традиционный" совет с правом совещательного голоса, либо управляющий совет с управленческими полномочиями по усмотрению школы и учредителя.

Закон РФ "Об образовании", в частности, содержит следующие правила (нормы), на которые можно ссылаться при создании управляющего совета:

– п. 6 ст. 2 закрепляет в качестве принципа правового регулирования (принципа государственной политики) в сфере образования демократический, государственно-общественный характер управления и автономность образовательных учреждений;

– согласно п. 1 ст. 35 управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом учреждения;

– п. 2 ст. 35 устанавливает, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления.

В качестве формы самоуправления ОУ п. 2 ст. 35 Закона РФ "Об образовании" предусматривается "совет образовательного учреждения", а также другие формы самоуправления. При этом согласно п. 5 ст. 35 ОУ предоставляется право разграничивать в уставе полномочия между советом образовательного учреждения и руководителем ОУ. Отметим, что другие органы самоуправления, с которыми можно было бы разграничить полномочия руководителя, в Законе не предусматриваются.

При создании управляющего совета в автономном образовательном учреждении необходимо также учитывать полномочия наблюдательного совета автономного учреждения, которые жестко определены и перечислены в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174 "Об автономных учреждениях" и не могут быть переданы никаким других органам управления.

 Состав управляющего совета в значительной мере обусловлен нормами Закона РФ "Об образовании". В частности, в соответствии с п. 4 ст. 50 данного закона обучающиеся всех ОУ имеют право на участие в управлении ОУ. Такое же право Закон предоставляет родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся (п. 1 ст. 52) и всем работникам образовательного учреждения (п. 1 ст. 55***). В действующих федеральных законах и нормативных актах, в частности в типовых положениях, ничего не говорится о возможности или необходимости включения в состав управляющего совета лиц, не имеющих юридических отношений с данным учреждением, например, представителей местного сообщества, работодателей, представителей органов управления, общественных организаций и других юридических лиц. Однако, поскольку работа членов управляющего совета осуществляется на общественных началах, рекомендации о включении в его состав указанных лиц содержатся в методических документах Министерства образования РФ и в некоторых законах об образовании субъектов РФ. Включение в состав управляющего совета представителей общественности не противоречит и не запрещено действующим федеральным законодательством.

Публичная отчетность и информационная открытость

Создание институтов общественного участия в управлении ОУ неизбежно влечет за собой необходимость обеспечения информационной открытости учреждений образования перед общественностью. И если ранее в период апробации новых форм общественного участия в образовании в середине 2000-х гг. образовательным учреждениям лишь рекомендовалось обеспечивать открытость информации об их деятельности, в т. ч. в форме публичных отчетов и докладов, то в последние годы федеральный законодатель ввел обязательный институт обеспечения информационной открытости и публичности учреж­дений. В частности, в 2010 г. Федеральным законом от 08.11.2010 № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" в ст. 32 Закона РФ "Об образовании" были внесены существенные дополнения, предусматривающие обязательное представление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самооценки деятельности ОУ (самообследования). Образовательные учреждения также стали создавать и вести свои официальные сайты в сети Интернет, информация на которых подлежит размещению и обновлению в течение тридцати дней со дня внесения в нее соответствующих изменений.

Законом установлен достаточно большой перечень сведений, которые должны быть доступны на сайте ОУ. На нем должны быть размещены:

  • копия документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности (с приложениями);
  • свидетельство о государственной аккредитации (с приложениями);
  • утвержденный в установленном порядке план финансово-хозяйственной деятельности или бюджетная смета ОУ;
  • отчет о результатах самообследования учреждения;
  • порядок оказания платных образовательных услуг, в т. ч. образец договора об оказании платных образовательных услуг с указанием их стоимости и сведения, перечисленные в п. 3.2 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Публичный отчет и регулярно обновляемая информация на сайте ОУ позволяет: информировать общественность о состоянии дел в данном учреждении; выстроить "диалог" с общественностью с тем, чтобы в условиях дефицита бюджетного финансирования продемонстрировать эффективность расходования государственных средств и потребности, которые испытывает ОУ; обеспечить понимание общественностью возникающих проблем и участие в их разрешении.

Более подробные требования к подготовке публичного доклада прописаны в письме Минобрнауки России от 28.10.2010 № 13-312 "О подготовке публичных докладов" и могут быть использованы руководителем ОУ при его составлении.

Порядок создания и юридическое оформление управляющего совета

Основные правила.Управляющий совет ОУ создается на основе норм законодательства, определяющих компетенцию образовательного учреждения, а также порядок принятия устава и локальных нормативных актов учреждения. В частности, согласно подп. 7 "б" п. 1 ст. 13 Закона РФ "Об образовании" в уставе учреждения в обязательном порядке указываются: структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности. При этом в соответствии со ст. 32 Закона к компетенции ОУ отнесены: установление структуры управления деятельностью учреждения; разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение учредителю.

 Важное правило содержится в п. 3 ст. 13 Закона РФ "Об образовании", которым образовательному учреждению предоставлено право принимать локальные акты при необходимости регламентации сторон (вопросов) деятельности ОУ, указанных в ст. 13 Закона, в т. ч. для регламентации формирования, компетенции и порядка деятельности органов управления. Такие локальные акты подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу. Следовательно, на них распространяется такой же порядок регистрации, как и для устава, т. е. они подлежат утверждению учредителем.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п. 5 ст. 35 Закона РФ "Об образовании" в уставе разграничиваются полномочия между советом и руководителем ОУ. Следовательно, основные управленческие полномочия управляющего совета должны быть перечислены в уставе учреждения.

Локальные нормативные акты

Факультативную нормативную базу для управляющего совета ОУ составляют его локальные акты: Положение о совете, Положение о выборах в совет, Положение о кооптации в состав совета. Нормативную базу для организации внутренней деятельности управляющего совета составляют документы, разрабатываемые и принимаемые самим советом. Это – Регламент работы совета, Положение о комиссиях и комитетах совета.

Изменения в устав ОУ в связи с созданием управляющего совета вносятся в разделы и пункты, регламентирующие порядок управления (структуру, формирование и компетенцию органов), и в перечень видов локальных актов, регламентирующих деятельность учреждения. При этом необходимо прописать: правомочия учредителя в части формирования и роспуска совета; структуру органов управления, включающую в качестве формы самоуправления совет образовательного учреждения; порядок формирования совета; компетенцию совета и порядок организации деятельности совета.

Указание компетенции, процедур формирования и организации деятельности совета может быть осуществлено по одному из двух вариантов:

1. В уставе определяются только основополагающие положения об управляющем совете с одновременной отсылкой к локальному акту – Положению о совете.

2. В уставе дается полное детальное изложение компетенции, процедур выборов, назначения, кооптации, деятельности, состава и функций комитетов (комиссий) совета. При этом изложение может быть настолько подробным, что отпадает надобность в принятии специальных локальных актов – положений о совете, выборах, кооптации, регламенте и т. п.

Оба варианта имеют свои преимущества и недостатки.

Функции и полномочия управляющего совета

При распределении функций и полномочий между руководителем ОУ и создаваемым в учреждении управляющим советом следует руководствоваться простым правилом: воспитанием и обучением, вопросами педагогических методик и непосредственного управления учреждением (менеджментом) должны заниматься специалисты, имеющие профессиональное образование в этих областях. Члены управляющего совета, как правило, такими качествами не обладают. Следовательно, в компетенцию управляющего совета нельзя включать такие вопросы. И наоборот, в вопросах определения режима работы учреждения, направлений его развития, направлений дополнительного образования детей, оздоровления, а также оценки качества образования, работы педагогов и учреждения в целом, как показывает практика, члены управляющего совета проявляют большую объективность даже по сравнению с педагогами, администрацией и другими работниками ОУ, которые, может быть, бессознательно, но почти всегда ориентированы на защиту своих узкоспециальных интересов.

Еще раз отметим, что в официальных документах управляющий совет должен иметь обычное наименование "совет образовательного учреждения". Ведь прилагательное "управляющий" применимо лишь для неофициального использования и появляется лишь в связи с тем, что данный совет наделяется реальными управленческими полномочиями. При этом с позиции Закона не имеет значения, есть такие полномочия у совета или нет. Закон предоставляет право наделять совет полномочиями по усмотрению учреждения и его учредителя. И от этого усмотрения название совета в законе не меняется. Следовательно, и в официальных документах рекомендуется использовать установленное законом название. Однако в тех регионах (Ханты-Мансийский автономный округ (Югра), Тамбовская область и др.), где приняты региональные законы о государственно-общественном управлении в образовании, применение термина "управляющий совет" вполне легитимно и может использоваться в официальных документах.

А.И. Вавилов, ст. науч. сотр. Центра правовых
прикладных разработок Института
развития образования ГУ-ВШЭ

Читайте в ближайших номерах журнала «Справочник руководителя дошкольного учреждения»
    Читать сейчас



    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Повышение квалификации

      Повышение квалификации заведующих детским садом и старших воспитателей

      Проверьте свои знания и получите удостоверение или диплом установленного образца

      Участвовать

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...

       Вебинары
      • 14 ноября 2017 г.
      • Новые решения по созданию современной развивающей предметно-пространственной среды в условиях ФГОС ДО

      • Богомолова Марина Валентиновна
        кандидат психологических наук, доцент кафедры педагогики и методики дошкольного образования ГАОУ ВПО «Московский институт открытого образования»

        ТЕМЫ ВЕБИНАРА:

        • ✱ В процессе вебинара уделим особое внимание вопросам создания образовательного пространства
        • ✱ Раскроем современные научно-практические подходы создания обогащенной образовательной среды, способствующей развитию детей старшего дошкольного возраста в контексте идей конвергентного образования
        Подробнее






      © МЦФЭР, 2017. Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-64054 от 25.12.2015

      По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)

      По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82

      

      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт предназначен для работников сферы дошкольного образования

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь (это бесплатно).

      После регистрации вы получите:

      • доступ к 9 400 профессиональных материалов;
      • 4 300 готовых рекомендаций методистов и воспитателей-новаторов;
      • более 250 новостей по профстандартам и ФГОС ДО;
      • 2 000 комментариев экспертов к нормативным документам;

      Подарок за регистрацию: видеолекция «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства» (лектор Волосовец Т.В.)

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      бесплатно
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для работников сферы образования!

      Чтобы скачать документ, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

      А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам полезную таблицу принятых профстандартов непедагогических работников.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Регистрация

      Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль