Административная ответственность за нарушение законодательства РФ в области образования

13362

В законодательстве РФ содержатся правовые нормы, закрепляющие права обучающихся и воспитанников образовательных учреждений и обязанность органов государственной власти и образовательных учреждений исполнять требования, установленные законодательством. Однако отсутствовали нормативные документы, устанавливающие ответственность за неисполнение законодательства об образовании. С введением в действие Федерального закона от 03.06.2009 № 104-ФЗ такой пробел устраняется.

Предваряя правовые разъяснения по данной теме, хотелось бы обратить внимание на некоторые моменты, связанные с предысторией вопроса о введении административной ответственности образовательных организаций (учреждений) за нарушение прав обучающихся и другие нарушения, которые активно и широко обсуждались в образовательной среде и средствах массовой информации.

Еще на стадии разработки законопроекта по этой тематике в середине апреля 2008 г. заместитель Министра образования и науки РФ Юрий Сентюрин на пресс-конференции в информационном агентстве "Интерфакс" пояснил, что административная ответственность будет устанавливаться не для преподавателей, как это пытаются истолковать, а главным образом для юридических лиц, т. е. образовательных учреждений, а также для должностных лиц – руководителей этих учреждений.

В конце июня 2008 г. в целях создания новых правовых механизмов реализации государственных гарантий права граждан на образование посредством установления административной ответственности должностных лиц и организаций за нарушения прав граждан в сфере образования Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ законопроект № 75574-5.

В пояснительной записке к нему необходимость принятия закона была аргументирована, прежде всего, значительным увеличением (по итогам проверок уполномоченных федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти) числа нарушений прав граждан в сфере образования, а также выявлением серьезных нарушений законодательства РФ в этой области (дискриминационные условия приема в образовательные учреждения, введение платы за учебные курсы и оформление документов, взимание с родителей денег на различные нужды учреждения и другие, в т. ч. связанные с проявлениями коррупции в сфере образования, нарушения).

Установление такой административной ответственности направлено на защиту прав и законных интересовсубъектов образовательной деятельности, прежде всего, обучающихся и воспитанников.

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству был назначен ответственным исполнителем по данному законопроекту, Комитет Государственной Думы по образованию являлся соисполнителем и в своем заключении по законопроекту поддержал его концепцию, указав при этом на необходимость редакционной и технико-юридической доработки при подготовке к рассмотрению во втором чтении.

Профсоюз работников народного образования и науки РФ провел экспертизу указанного законопроекта, результаты которой были направлены в декабре 2008 г. в Комитет Государственной Думы по образованию. Мнение Профсоюза заключалось в постановке основных проблем и фиксации следующих принципиальных позиций, которые предлагалось учесть при дальнейшей работе над законопроектом.

В частности, Профсоюз обратил внимание депутатов на то, что, поскольку образование относится к бюджетной сфере, где значение собственника (учредителя) образовательного учреждения в обеспечении соблюдения требований законодательства созданным и финансируемым им учреждением играет во многом определяющую роль, эти особенности не могут не учитываться и при установлении административной ответственности.

При этом необходимо реально оценить и возможные риски такой ответственности:

  • правовые (объективно возникают при неконкретных формулировках составов административных правонарушений, несоразмерности наказания, при сложности доказательства вины и др.);
  • социальные (жесткие финансовые наказания могут вызвать обострение напряженности в коллективах образовательных учреждений);
  • организационно-кадровые (широкий спектр составов правонарушений, высокий размер административных штрафов и другие виды административной ответственности могут привести к оттоку руководителей образовательных учреждений и осложнениям в подборе кадров на руководящую работу) и др.

В экспертном заключении Профсоюза было также указано, что нечетко сформулированные правовые нормы о составе административного правонарушения в области образования с определенной долей вероятности могут привести к субъективизму работников органов юрисдикции, которые по своему усмотрению будут квалифицировать то или иное правонарушение, предусматривающее различные виды ответственности (административного наказания).

Такой подход не соответствует общим принципам применения юридической ответст­венности, предусматривающей конкретность состава правонарушения и соразмерность наказания за него. В этой связи предлагалось с учетом выявленного круга нарушений и их общественной опасности уточнить правовые нормы.

Кроме того, было отмечено, что предусмотренные законопроектом санкции за правонарушения в сфере образования представляются чрезмерно завышенными и несоразмерными их общественной опасности (в особенности при сравнении их с санкциями, предусмотренными за нарушения законодательства о труде и об охране труда). Это обстоятельство приобретает особое значение, важность и остроту, учитывая указанные выше риски, возникающие в связи с установлением предлагаемых административных составов и размеров наказаний, поэтому предлагалось пересмот­реть их размеры в сторону уменьшения.

Законопроект предусматривал, что субъектами составов административных правонарушений являютсядолжностные лица образовательных учреждений (организаций) и сами образовательные учреждения (организации) как юридические лица.

Однако, как уже было отмечено выше, в определенной и значительной мере нарушения в сфере образования обусловлены невыполнением или неполным обеспечением собственником (учредителем) необходимых для соблюдения требований законодательства в области образования условий, к числу которых, прежде всего, следует отнести недостаточное финансирование.

Эта проблема напрямую связана как с оп­ределением вины должностного лица и образовательного учреждения за то или иное правонарушение, так и с возможностью и необходимостью привлечения к административной ответственности должностных лиц государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций, выступающих в роли собственников (учредителей) образовательных учреждений, за нарушения в области образования, возникающие по их вине.

Как показывает анализ правовых норм принятого Федерального закона об административной ответственности в сфере образования, который вступил в силу с 1 декабря 2009 г., сформулированные Профсоюзом риски и предложения были в определенной мере учтены при доработке законопроекта и принятии этого закона.

Так, уточнены и конкретизированы составы практически всех административных правонарушений, которые устанавливаются в ст. 5.57 (ч. 1) и 19.30 (ч. 1–5) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), что позволяет минимизировать субъективизм органов юрисдикции и является правовой гарантией объективности и законности применения наказания за то или иное правонарушение в области образования.

При этом следует руководствоваться ч. 1 и 2 ст. 2.1 КоАП РФ. В соответствии с ними административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Введена новая ст. 5.57 "Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных органи­заций", которая структурно входит в гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ. Следовательно, формулируемые в данной статье составы административных правонарушений относятся к категории правонарушений, посягающих на установленные Конституцией РФ и законодательством РФ права граждан в сфере образования, и проявляются в указанных противоправных действиях (бездействии).

Частью 3 ст. 5.57 КоАП РФ установлено, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, должностное лицо, ранее подвергнутое административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, дисквалифицируется на срок от одного года до двух лет. Таким образом, повторное совершение однородного административного правонарушения рассматривается как квалифицирующий признак отдельного административного правонарушения.

В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, муниципальной службы, в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Согласно п. 3 ст. 35 Закона РФ "Об об­разовании" непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения.

Дисквалификация может быть применена также к лицам, осуществляющим организа­ционно-распорядительные или админист­ративно-хозяйственные функции в органе юридического лица,предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, занимающимся частной практикой, членам совета директоров (наблюдательного совета). Такое административное наказание назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Таким образом, дисквалификация как особый вид административного наказания может быть применена к должностному лицу – руководителю образовательного учреждения (образовательной организации), выполняющему функции единоличного исполнительного органа юридического лица, только за совершение административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ.

Поэтому необходимо учитывать, что под должностным лицом понимается, в частности, лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйствен­ные функции в государственных и муниципальных организациях (понятие должностного лица приводится в ст. 2.4 КоАП РФ).

При этом в соответствии с разъяснениями, данными в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6, ор­ганизационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйствен­ным функциям могут быть, в частности, отнесены: полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средст­вами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений; принятие решений о начислении заработной платы, премий; осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.

Следовательно, педагогические работники, которые осуществляют обучение и воспитание обучающихся, а также выполняют другие должностные обязанности в соответствии с квалификационными характеристиками должностей педагогических работников и не выполняют организационно-распоря­дительные или административно-хозяйствен­ные функции в образовательном учреждении, не являются субъектами административной ответственности и не могут быть привлечены к ней по указанным составам правонарушений.

Комментируемым федеральным законом предусмотрено также, что правом составлять протоколы об административном правонарушении наделены должностные лица органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования.

Согласно подп. 21 ст. 28 Закона РФ "Об образовании" к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования:

  • образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования;
  • российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории Российской Федерации;
  • образовательными учреждениями высшего профессионального образования;
  • органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образо­вания.

В соответствии со ст. 28.1 Закона РФ "Об образовании" уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ:

  • выполняют функции по надзору и контролю соблюдения законодательства РФ в области образования образовательными учреждениями, расположенными на территории субъекта РФ (за исключением указанных в подп. 21 ст. 28), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования;
  • принимают меры по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в т. ч. путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного само­управления, осуществляющим управление в сфере образования;
  • контролируют исполнение предписаний.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.57 и 19.30 КоАП РФ, рассматриваются только судьями. В заключение, сравнивая законопроект и принятый закон, хотелось бы отметить, что в Федеральный закон об административной ответственности в сфере образования:

  1. не включена предлагавшаяся в законопроекте административная ответственность за нарушение прав педагогических работников на выбор и использование по своему усмотрению методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников;
  2. дополнительно введена административная ответственность граждан за умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством РФ в области образования олимпиад школьников и за нарушение установленного законодательством РФ порядка проведения государственной (итоговой) аттестации – административный штраф в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ).

Квалифицировать такие правонарушения граждан с привлечением их к административной ответственности будут наделенные соответствующими полномочиями лица и органы. Однако, по нашему мнению, эти категории граждан (выпускники, ответственные работники образовательных учреждений, представители органов, осуществляющих управление в сфере образования, и др.) должны быть определены в соответствующем нормативном правовом акте как полномочные участники проведения государственной (итоговой) аттестации и иметь непосредственное отношение к оценке результатов государственной (итоговой) аттестации и олимпиад школьников.

Таким образом, оставшиеся неразрешенными и спорные проблемы в большей степени теперь будут относиться к практике применения Федерального закона об административной ответственности в сфере образования, с учетом которой необходимо будет в дальнейшем вносить изменения в федеральное законодательство.

Читайте в ближайших номерах журнала «Нормативные документы образовательного учреждения»
    Читать сейчас



    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Повышение квалификации

      Повышение квалификации заведующих детским садом и старших воспитателей

      Проверьте свои знания и получите удостоверение или диплом установленного образца

      Участвовать

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...

       Вебинары
      • 26 сентября 2017 г.
      • Трудовые отношения и эффективный контракт в ДОО

      • Вавилова А. А.
        Старший научный сотрудник МГПУ, кандидат юридических наук

        Подробнее
      • 12 октября 2017 г.
      • Управление качеством образования на основе результатов сравнительных исследований и мониторингов в ДОО
      • Никитина Т. А.
        К.п.н., начальник отдела качества дошкольного образования и сопровождения деятельности экспертов ГАОУ ДПО «Московский центр качества образования» (МЦКО)

        Подробнее


      Школа Менеджера образования




      © МЦФЭР, 2017. Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

      Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-64054 от 25.12.2015

      По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)

      По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82

      

      • Мы в соцсетях
      Сайт предназначен для работников сферы дошкольного образования

      Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь (это бесплатно).

      После регистрации вы получите:

      • доступ к 9 400 профессиональных материалов;
      • 4 300 готовых рекомендаций методистов и воспитателей-новаторов;
      • более 250 новостей по профстандартам и ФГОС ДО;
      • 2 000 комментариев экспертов к нормативным документам;

      Подарок за регистрацию: видеолекция «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства» (лектор Волосовец Т.В.)

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      бесплатно
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для работников сферы образования!

      Чтобы скачать документ, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

      А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам полезную таблицу принятых профстандартов непедагогических работников.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Регистрация

      Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль