Оценка эффективности деятельности ДОУ

Дата публикации: 08.08.2011
Раздел:  №6 (июнь)
Количество просмотров: 36299
Автор:  Гармашова А.С.

Модернизацию сферы образования, в т. ч. внедрение новых финансово-экономических механизмов, нельзя осуществить без дополнительных денежных средств. При этом руководителю ДОУ важно не только сократить необоснованные затраты, но и обеспечить финансирование минимально необходимых условий для предоставления качественной образовательной услуги.

В экономической теории под эффективностью понимается, во-первых, минимизация затрат при неизменном результате и, во-вторых, максимизация результата при неизменных затратах. При оценке эффективности бюджетных расходов речь, как правило, идет о первом варианте. Однако проводить минимизацию затрат при неизменном результате можно лишь до определенного предела, поскольку государственные учреждения оказывают услуги в соответствии со стандартами, предполагающими наличие минимальных затрат на их реализацию. Неудивительно, что вопросам определения неэффективных (лишних, необоснованных) расходов посвящено большое количество нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне.

Впервые об оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений заговорили в связи с выходом Указов Президента РФ от 28.06.2007 № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Установленные в них показатели (доля выпускников, сдавших единый государственный экзамен, доля выпускников, не получивших аттестат, и т. д.) позволяли не только дать качественную характеристику соответствующего уровня образования, но и определить объем неэффективных расходов – на управление кадровыми ресурсами и в связи с низкой наполняемостью классов (групп). Однако указанными документами утверждались методики оценки только для общего образования, начального и среднего профессионального образования, а ведь вопрос оценки эффективности деятельности и качества услуги актуален и для дошкольного образования, в отношении которого были определены лишь показатели, характеризующие деятельность органов местного самоуправления в данной сфере, но не способ определения неэффективных средств.

Оценка качества образовательной услуги – вопрос спорный, поскольку до сих пор не определены характеристики качественной услуги. Объясняется это тем, что пока не утверждены стандарты для всех уровней образования. В настоящее время существуют различные определения качества: в одних внимание акцентируется на внешней характеристике услуги (условия предоставления и т. д.), в других – на том, отвечает ли она ожиданиям потребителей, в третьих – на некой комбинации этих аспектов. Кто-то качеством признает должное выполнение норм и стандартов, кто-кто утверждает, что стандарты – это необходимый минимум для оказания услуги, а качество – это все, что свыше. Немного проще обстоит дело с оценкой эффективности бюджетных расходов на образование.

Заинтересованность ДОУ в оценке эффективности бюджетных расходов

Необходимость оценки эффективности расходов на общее, начальное и среднее профессиональное образование обусловлена действующими нормативно-правовыми документами. Что же может стать причиной проведения такой оценки на уровне дошкольных образовательных учреждений (далее – ДОУ) и кто ее должен выполнять?

Как ни странно, но наиболее заинтересованной стороной в данном случае оказывается само учреждение, что связано с реализацией Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ).

При переходе учреждения в статус автономного или бюджетного – получателя субсидии его финансовое обеспечение будет осуществляться в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ), соответствующих основным видам деятельности учреждения, предусмотренным его учредительными документами. То есть будет обеспечиваться переход от финансирования учреждения к финансированию оказываемой им государственной услуги. Субсидия выделяется единой суммой, и учреждение будет самостоятельно распоряжаться данными средствами. Следовательно, при повышении эффективности использования субсидии – выполнении государственного задания при меньшем объеме расходов – учреждение сможет свободно распоряжаться остатками средств: увеличивать заработную плату, закупать необходимые расходные материалы и т. д.

Для эффективного использования средств руководитель ДОУ должен знать, по каким показателям проводится оценка и где искать внутренние резервы. Для этого в учреждении необходимо создать систему внутреннего мониторинга, которая будет полезна не только при проведении оценки эффективности использования бюджетных средств, но и при определении отдельных показателей государственного задания.

наверх

Создание в ДОУ системы внутреннего мониторинга

Очевидно, что для эффективного управления любым процессом, своевременной его оценки и корректировки нужна достоверная и полная информация о характере его развития, особенно если он связан с постоянными изменениями, требующими систематического анализа текущей ситуации. А в сфере образования, как известно, изменения происходят регулярно: внедряется нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда (далее – НСОТ) и т. д.

Для получения нужной информации следует ответить на вопросы:

  1. Какие данные необходимы?
  2. Как их получить?
  3. Каким образом их можно использовать?

При ответе на первый вопрос важно понять, что данные должны характеризовать. В случае с ДОУ речь идет об оказании за счет бюджета образовательной услуги, которая, во-первых, ориентируется на запросы потребителя, а во-вторых, нормируется в натуральном виде (число часов, наполняемость групп, предельная наполняемость зданий и т. д.). Следовательно, необходимы данные:

  • о нормативно-правовых актах, в соответствии с которыми предоставляется услуга;
  • потребителях услуги;
  • персонале, непосредственно выполняющем работу;
  • используемых материальных ресурсах;
  • расходах на оказание услуги.

Второй вопрос, как правило, наиболее сложный. Для ответа на него нужна тщательная детализация происходящих процессов, но только там, где не организовано регулярное статистическое наблюдение. В ДОУ ежегодно заполняются формы статистической отчетности: № 85-К "Сведения о деятельности дошкольного образовательного учреждения", № 78-РИК "Сведения о численности детей, стоящих на учете для определения в дошкольные учреждения" и т. д. Они часто не содержат показателей, характеризующих введение новых финансово-экономических механизмов в сфере образования, но, несмотря на это, могут стать хорошей базой для создания системы внутреннего мониторинга ДОУ.

Как только данные собраны, необходимо ответить на третий вопрос: "Каким образом их использовать?". Иначе говоря, данные должны помочь руководителю ДОУ принять правильные управленческие решения, направленные на повышение эффективности деятельности учреждения.

наверх

Показатели, характеризующие деятельность ДОУ

При обработке данных (анализе полученной информации) необходимо использовать соответствующие показатели. Общепринятым считается выбор показателей с точки зрения экономии, эффективности и продуктивности.

Под экономией понимается приобретение человеческих и материальных ресурсов надлежащего качества и в надлежащем количестве с наименьшими издержками (например, снижение удельных расходов на оплату труда с начислениями). Под эффективностью – соотношение затрат и результатов, иными словами, получение максимального результата при заданном наборе ресурсов или использование минимальных ресурсов для получения необходимого количества и качества предоставляемых услуг (например, пребывание большего количества детей в группе при одних и тех же затратах на группу-комплект). Под продуктивностью – степень удовлетворения потребностей граждан, выполнения поставленных задач и достижения намеченных целей (например, достижение оптимального соотношения численности воспитанников и предельной наполняемости ДОУ, определенной лицензией).

Для сферы образования особую значимость приобретает показатель равнодоступности. Он определяет степень равного доступа к образовательной услуге, а также указывает, подходит ли данная услуга всем, кто должен иметь возможность ею воспользоваться. Оценивать этот показатель нужно на уровне региона или муниципального образования, а не конкретного ДОУ, т. к. вопросами доступности должен заниматься прежде всего учредитель, осуществляющий реструктуризацию образовательной сети.

Выделим ключевые показатели, характеризующие деятельность ДОУ. Примем во внимание, что основной деятельностью любого дошкольного учреждения является оказание образовательной услуги. Поскольку в рамках данной статьи не затрагивается вопрос ее качества, остановимся на оценке условий ее предоставления и особенностях потребителей, т. е. рассмотрим показатели, характеризующие контингент воспитанников, а также трудовые, материально-технические и финансовые ресурсы.

"Стандартная бюджетная услуга" предполагает "стандартного потребителя", поэтому особенности других потребителей нужно учитывать отдельно. Например, если в детском саду функционируют группы оздоровительной или компенсирующей направленности для детей, которым по медицинским показаниям нужны специальные условия (меньшая наполняемость групп и т. п.), то для них стоимость бюджетной услуги будет выше.

Показатели, позволяющие получить информацию о контингенте воспитанников, а также о целевых значениях этих показателей, приведены в табл. 1.

наверх

Таблица 1

Показатели оценки контингента воспитанников

Итоговые показатели

Целевое значение

Нормативно-правовой акт, закрепивший норму

Наполняемость групп общеразвивающей направленности

От 10 до 20 детей в зависимости от возраста воспитанников

П. 32 постановления Правительства РФ от 12.09.2008 № 666

Наполняемость разновозрастных групп

От 8 до 15 детей в зависимости от возраста воспитанников

То же

Наполняемость групп компенсирующей направленности

От 5 до 15 детей в зависимости от вида заболевания

П. 33 постановления Правительства РФ от 12.09.2008 № 666

Наполняемость групп оздоровительной направленности

От 10 до 15 детей в зависимости от возраста воспитанников

П. 34 постановления Правительства РФ от 12.09.2008 № 666

Наполняемость групп комбинированной направленности

От 10 до 17 детей в зависимости от воз­раста и заболевания воспитанников

П. 35 постановления Правительства РФ от 12.09.2008 № 666

Доля воспитанников в общеразвивающих группах

Отсутствует

Доля воспитанников в группах с наполняемостью не менее 20 чел.

Отсутствует

Как видно из таблицы, неправильный выбор показателя оценки может привести к существенным искажениям полученных данных. Например, если в каком-либо регионе эффективными будут считаться только учреждения со средней наполняемостью групп в 20 чел., то число "неэффективных" учреж­дений в нем резко возрастет.

Показатели 5 и 6 в данном случае свидетельствуют о том, какая часть контингента учреждения относится к "стандартному" потребителю, а какая – содержится в группах с максимальной нормативной наполняемостью. Эти показатели не собираются для официальной статистики, но легко рассчитываются в каждом конкретном ДОУ.

Целевые значения показателей чаще всего устанавливаются законодательно. При отсутствии нормативно-утвержденных значений и при низкой дифференциации фактических данных целевым индикатором может быть среднее, максимальное или минимальное значение по региону (в зависимости от целевых установок).

Проблема наполняемости групп не стоит в ДОУ так остро, как проблема недоукомплектованности классов в школах, т. к. почти во всех регионах сформированы очереди из желающих посещать дошкольные учреждения. В таких случаях показатели оценки контингента помогут контролировать наполняемость групп с точки зрения соблюдения законодательных норм и неухудшения качества предоставляемой услуги.

Особое внимание при оценке эффективности деятельности ДОУ необходимо обратить на показатели, характеризующие трудовые ресурсы (табл. 2), поскольку с ними связано одно из основных направлений определения объемов неэффективных расходов, рассматриваемое по другим уровням образования согласно нормативно-правовым документам.

наверх

Таблица 2

Показатели оценки трудовых ресурсов

Итоговые показатели

Целевое значение

Нормативно-правовой акт, закрепивший или рекомендовавший норму

Количество воспитанников в расчете на одного воспитателя

Отсутствует

Количество воспитанников в расчете на одного работника прочего персонала

Отсутствует

Доля прочего персонала в общем количестве занятых в учреждении работников

Отсутствует

Доля воспитателей с высшей квалификационной категорией

Отсутствует

Доля воспитателей с высшим профессиональным образованием

Отсутствует

Доля воспитателей со стажем до 5 лет

Отсутствует

Доля вакансий от общего числа ставок в учреждении

Отсутствует

Показатели, аналогичные показателям 1, 2, 3, 6, но для общего образования, используются для оценки деятельности не только образовательных учреждений, но и органов исполнительной власти субъектов РФ, для них устанавливают определенные целевые значения. Информация по показателям 4 и 5 традиционно собиралась и обобщалась на уровне любого образовательного учреждения, но особенно актуальными эти данные стали в связи с переходом на НСОТ.

Несмотря на то что уровень ДОУ включен в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, целевых значений по указанным показателям для него не установлено. С одной стороны, отсутствует значение, на которое необходимо равняться, с другой – учреждение может проводить внутренний мониторинг, постепенно улучшая свои показатели, без какого-либо давления сверху.

Необходимо учитывать, что далеко не все показатели могут дать объективную характеристику текущей ситуации в дошкольном учреждении – в некоторых случаях требуется их оценка в совокупности. Например, считается, что чем выше доля прочего персонала в общем количестве работников ДОУ, тем менее эффективно оно работает. При этом редко обращается внимание на наличие в учреждении дополнительных объектов (столовой, котельной, бассейна и т. д.), каждый из которых требует обслуживания. К сожалению, аутсорсинг – передача организацией на основании договора определенных бизнес-процессов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области, – в российских образовательных учреждениях не развит: на уровень "над учреждением" выведены пока только централизованные бухгалтерии, да и то не везде, остальной персонал числится в штате.

Для показателей, характеризующих материально-технические ресурсы (табл. 3), установлено целевое минимальное, а не максимальное значение.

наверх

Таблица 3

Показатели оценки материально-технических ресурсов

Итоговые показатели

Целевое значение

Нормативно-правовой акт, закрепивший или рекомендовавший норму

Площадь групповых (игровых) помещений в расчете на одного воспитанника

Не менее 2,5 м2 на 1 ребенка для ясельных групп, не менее 2,0 м2 – для дошкольных групп

П. 1.10 постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 № 91

Площадь спален в расчете на одного воспитанника

Не менее 1,8 м2 на 1 ребенка для детей младенческого и раннего возраста, не менее 2,0 м2 – для дошкольных групп

П. 4.10 постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 № 91

Общая площадь помещений в расчете на одного воспитанника

Отсутствует

Отношение фактической наполняемости здания к его плановой мощности

Отсутствует

Для определения показателей оценки материально-технических ресурсов необходимо знать:

  • площадь групповых (игровых) помещений;
  • площадь спален;
  • общую площадь помещений;
  • проектную мощность здания;
  • общее количество воспитанников.

Столь же важно правильно интерпретировать полученные результаты, рассматривая их в совокупности. С одной стороны, чем больше площадь помещений в расчете на одного воспитанника, тем лучше, т. к. на имеющихся квадратных метрах могут быть оборудованы просторные игровые, спортивные залы и т. п. (поэтому утверждены не максимальные, а минимальные целевые значения по данной группе показателей). С другой стороны, это может свидетельствовать о недоукомлектованности учреж­дения, т. е. о недостаточной эффективности расходования бюджетных средств.

Наиболее интересны показатели оценки использования финансовых ресурсов бюджетного учреждения. Можно отдельно рассматривать удельные расходы по учреждению, направления расходования средств, источники финансирования и т. д., но целевые значения предусмотрены не для всех показателей (табл. 4).

наверх

Таблица 4

Показатели оценки финансовых ресурсов

Итоговые показатели

Целевое значение

Нормативно-правовой акт, закрепивший или рекомендовавший норму

Расходы на трудовые ресурсы

Доля фонда оплаты труда (далее – ФОТ) педагогического персонала в общем ФОТ учреждения

Для дошкольных учреждений отсутствует, но, как показывает практика работы ДОУ в регионах, должна быть около 50–55%

Доля ФОТ в общих расходах учреждения

Отсутствует

Доля фонда стимулирующих выплат в общем ФОТ учреждения

30%

П. 11 постановления Правительства РФ от 05.08.2008 № 583

Удельные расходы на оплату труда

Отсутствует

Средняя заработная плата воспитателей

Отсутствует

Средняя заработная плата прочего персонала

Отсутствует

Расходы на материально-технические ресурсы

Коммунальные расходы в расчете на единицу площади

Отсутствует

Удельные расходы на содержание зданий

Отсутствует

Прочие финансовые показатели

Доля внебюджетных средств от общих расходов учреждения

Отсутствует

Общие удельные расходы на одного воспитанника

Отсутствует

Структура затрат (текущее финансирование, капитальные вложения, инновационные программы)

Отсутствует

Несмотря на то что значения этих показателей поддаются сравнению, они в большинстве своем индивидуальны, поскольку обусловлены особенностями потребителей услуги в конкретном ДОУ, бюджетными возможностями субъекта РФ и другими причинами.

Тем не менее их нельзя исключать из системы мониторинга – они необходимы для выявления возможностей улучшения ситуации путем сопоставления в различные периоды времени как в рамках ДОУ, так и в рамках муниципального образования, региона или округа.

Указанные показатели позволяют перейти от оценки деятельности ДОУ в натуральных величинах (количество детей как потребителей и т. д.) к стоимостной оценке. Данные, необходимые для их определения, представлены в табл. 5.

наверх

Таблица 5

Показатели оценки финансовых затрат

Определяемый показатель

Данные, необходимые для определения показателя

Доля ФОТ педагогического персонала в общем ФОТ учреждения

Общий ФОТ учреждения, ФОТ педагогического персонала

Средняя зарплата воспитателей

ФОТ педагогического персонала (за исключением средств на оплату труда прочего педагогического персонала), количество воспитателей

Средняя зарплата прочего персонала

ФОТ работников, относящихся к прочему персоналу, их количество

Доля фонда стимулирующих выплат в общем ФОТ учреждения

Фонд стимулирующих выплат, общий ФОТ учреждения

Доля ФОТ в общих расходах учреждения

Общий бюджет учреждения, общий ФОТ учреждения

Удельные расходы на оплату труда

Количество воспитанников, общий ФОТ учреждения

Коммунальные расходы на единицу площади

Коммунальные расходы, общая площадь помещений

Удельные расходы на содержание зданий

Расходы на содержание здания, общее количество воспитанников

Доля внебюджетных средств в общих расходах учреждения

Общие расходы учреждения, объем внебюджетных средств

Общие удельные расходы в расчете на одного воспитанника

Общие расходы учреждения, общее количество воспитанников

Структура затрат (текущее финансирование, капитальные вложения, инновационные программы)

Общие расходы учреждения, объемы расходов на текущее финансирование, капитальные вложения, инновационные программы

Система показателей позволяет оценить условия предоставления ДОУ образовательной услуги и эффективность затрат на ее оказание. Каждое учреждение может дорабатывать ее по своему усмотрению с учетом имеющейся информации и в зависимости от того, ответы на какие вопросы необходимо получить. При этом рекомендуется:

ограничить число показателей, т. к. лишняя информация помешает создать объективную картину происходящего;

использовать показатели, "ориентированные на действия", поскольку показатели ознакомительного характера не дадут возможности повысить эффективность работы учреждения;

регулярно корректировать набор показателей, поскольку реформирование сферы образования продолжается.

наверх

Показатели для корректировки системы мониторинга

Существует ряд общих оценочных характеристик, которые помогут обеспечить корректировку системы мониторинга, добавлять или удалять некоторые показатели. К ним относятся:

  1. Уместность – показатели должны характеризовать текущую ситуацию в конкретной сфере и помогать отвечать на поставленные вопросы. К примеру, уместным будет показатель площади игровых помещений в расчете на одного воспитанника, а не количество игрушек, приходящихся на одного ребенка в ДОУ.
  2. Четкость формулировки – в противном случае могут возникнуть разногласия при сборе и анализе информации. Часто возникают трудности при определении и сравнении средней заработной платы воспитателей, т. к. это может быть средняя зарплата только за ставку, только по штатным работникам или с учетом всех совместителей.
  3. Возможность проверки – система мониторинга должна предусматривать перекрестные показатели, позволяющие проверять достоверность информации и данных. К примеру, сумма ФОТ педагогического и прочего персонала должна совпадать с суммой фондов выплат окладов, компенсационных и стимулирующих выплат.
  4. Экономичность – должен сохраняться баланс между издержками на сбор информации и ее полезностью.
  5. Недвусмысленность оценки – при анализе информации должно быть ясно, что представляет собой изменение значений показателя: улучшение или ухудшение оказываемой услуги. К примеру, сокращение числа воспитателей может свидетельствовать как об оптимизации их численности, так и о нехватке, а соотношение количества воспитанников и воспитателей будет более информативным.
  6. Привязка к учреждению – в систему оценки и мониторинга стоит включать только те показатели, на которые могут непосредственно оказывать влияние руководители и работники учреждения. К примеру, доля средств от общего бюджета учреждения, которая корректировалась в течение года, в большей степени интересна специалистам, работающим на уровне муниципального образования, проводившего корректировку, чем коллективу учреждения.
  7. Способность к реагированию – показатели, включаемые в оценку, должны отражать происходящие в учреждении изменения. К примеру, "общая площадь дошкольного образовательного учреждения" – показатель статичный, а "площадь учреждения в расчете на одного воспитанника" – динамичный.
  8. Исключение неправильных стимулов – достижение целевого значения показателя не должно приводить к ухудшению качества услуги. К примеру, если требуется, чтобы наполняемость групп в ДОУ была не менее 20 чел., то пострадают прежде всего дети, обучающиеся в компенсирующих группах, группах ухода, присмотра и оздоровления.

наверх

Преимущества системы мониторинга в ДОУ

Создание системы мониторинга, разработанной на основе статистической отчетности, так или иначе ежегодно собираемой в каждом ДОУ, не потребует значительных дополнительных временных и иных затрат, но позволит:

  • отслеживать динамику показателей деятельности учреждения, выявлять точки оптимизации;
  • сравнивать фактические и целевые значения по отдельным показателям на уровне как учреждения, так и региона, обосновывать причины их расхождения;
  • грамотно формировать государственное задание в части установления показателей, характеризующих учреждение и оказываемую им услугу;
  • принимать верные решения, касающиеся развития учреждения;
  • оперативно передавать на вышестоящий уровень управления необходимую информацию.

наверх

Нормативные документы

  • Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"
  • Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"
  • Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (ред. от 07.02.2011)
  • Постановление Правительства РФ от 12.09.2008 № 666 "Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении"
  • Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" (ред. от 17.12.2010)
  • Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010
    № 91 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.2660-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях"» (ред. от 20.12.2010)
  • Приказ Росстата от 20.07.2010 № 255 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере образования" (ред. от 12.10.2010)

наверх

А.С. Гармашова,
эксперт информационного центра "МЦФЭР Ресурсы образования"

(Нет голосов)
Комментарии

Комментарии

Оставить комментарий

Никто еще не прокомментировал эту статью, Вы можете стать первым
Чтобы написать комментарий - авторизуйтесь
Программа интернет-семинаров для детских садов
Профессиональные издания
Справочник руководителя дошкольного учреждения
Повышение квалификации на рабочем месте
Справочник старшего воспитателя дошкольного учреждения
Справочник музыкального руководителя
Справочник педагога-психолога. Детский сад
Шаблоны документов образовательного учреждения. Рыба-диск

Подпишитесь на наши новости: