О праве сельских педагогов на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением

10812

Необходимость отстаивать федеральную гарантийную норму

За последние два года в Государственной Думе Российской Федерации неоднократно обсуждался вопрос о законодательных инициативах по изменению ст. 55 Закона РФ "Об образовании" в части установления мер социальной поддержки педагогических работников в сельской местности.

С такими инициативами обращались органы законодательной власти Пензенской области, Удмуртской Республики, Ставропольского края, Воронежской и Рязанской областей. Они предлагали передать полномочия по установлению мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), по оплате жилищно-коммунальных услуг полностью на уровень субъектов РФ, предлагая отменить на федеральном уровне существующую гарантийную норму в виде права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Проблема правового регулирования и порядка предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в субъектах РФ стала в последние пять лет чрезвычайно актуальной. Она имеет значимый социальный характер, особенно на фоне сохраняющегося общего низкого уровня заработной платы работников образования.

На наш взгляд, принятие предлагаемых законопроектов ухудшит положение педагогических работников и приведет фактически к отмене для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях. А это несовместимо с положениями ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 7, ст. 18 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ. По смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. С этим связаны законные ожидания граждан (педагогических работников), что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Принятие предлагаемых законопроектов может повлечь за собой ограничение в правах по признаку места жительства и финансовых возможностей регионов, что означает закрепление дискриминации в этой сфере, учитывая сохраняющийся общий низкий уровень социальных гарантий педагогических работников.

Действующая нормативная основа

В связи с изменениями в федеральном законодательстве, касающемся разграничения полномочий между различными уровнями власти, субъекты РФ стали принимать свои законодательные акты по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, в т. ч. педагогическим работникам.

Согласно подп. "е", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы образования и жилищного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Закон РФ от 10.07.1992 № 3266­1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") в п. 5 ст. 55 устанавливает, что педагогичес­кие работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ. Норма Закона РФ "Об образовании" не предусматривает никаких ограничений в праве педагогических работников, проживающих или работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Право сельских педагогических работников на жилищно-коммунальные льготы является правом, установленным законами федерального уровня по одному из вопросов обеспечения социальной защиты населения, который находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, законодательство субъектов РФ по этому вопросу не должно противоречить федеральному законодательству и призвано обеспечивать единообразное применение федеральных правовых норм о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Иное означало бы нарушение конституционных норм о равенстве прав граждан (ст. 19) и запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права гражданина (ст. 55).

Конституционный Суд РФ в определении от 08.02.2007 № 322­О­П по запросу правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" и п. 5 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145­ФЗ рассмотрел вопрос о праве на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением проживающих в сельской местности педагогических работников сельских образовательных учреждений, в т. ч. и перешедших на пенсию.

В данном определении были сформулированы следующие правовые позиции:

  1. жилищно-коммунальные льготы являются частью сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности, которая сохраняет силу и в настоящее время;
  2. содержание абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании", несмотря на отсутствие в нем упоминаний о сельских учителях-пенсионерах, следует истолковывать широко – в системной связи с подзаконными актами о льготах сельским учителям-пенсионерам, как позволяющее распространить его на данных пенсионеров;
  3. переход от предоставления натуральных льгот к субсидиям (компенсациям) не должен снизить имеющийся уровень социальной поддержки педагогических работников, а также педагогических работников-пенсионеров, имеющих стаж работы в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет. То есть соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Порядок реализации права педагогических работников в сельской местности на жилую площадь с отоплением и освещением определен постановлениями Совмина СССР от 10.02.1948 № 246 и от 04.05.1971 № 255, которые в силу ст. 1 и 4 Закона РСФСР от 24.10.1990 № 263­1 "О действии актов органов Союза ССР" являются действующими.

Этими нормативными правовыми актами предусмотрено, что право педагогических работников на бесплатные квартиры с отоплением и освещением распространяется также на членов семьи педагогического работника, а также сохраняется за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, если общий стаж работы каждого такого пенсионера в образовательных учреждениях в сельской местности составляет не менее 10 лет.

В соответствии с постановлением Государственного Комитета СССР по труду и социальным вопросам и Секретариата Всесоюзного Центрального Совета профессиональных союзов от 28.05.1985 № 154/12­22 «Об утверж­дении разъяснения "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)"» указанные меры социальной поддержки  педагогических работников сохраняются и за работниками сферы образования, вышедшими на пенсию.

В связи с изменениями в федеральном законодательстве по разграничению полномочий между уровнями власти, включая Федеральный закон от 22.08.2004 № 122­ФЗ, повлекшими расширение правовых основ развития региональной нормативной правовой базы, субъекты РФ стали принимать свои законодательные акты по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, в т. ч. и педагогическим работникам.

В настоящее время во всех субъектах РФ приняты нормативные правовые акты о размерах, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогических работников. Но условия и порядок предоставления мер социальной поддержки различны в разных субъектах. В некоторых субъектах РФ такие нормативные правовые акты иногда ограничивают права педагогических работников.

Субъекты РФ не всегда принимают во внимание положение ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122­ФЗ, предусматривающее, что при издании органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов по этим вопросам совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до 31 декабря 2004 г. в натуральной форме, не может быть уменьшен, а условия их предоставления – ухудшены.

Так, например:

  • осуществляется замена натуральных льгот денежными компенсациями;
  • вводятся требования к уровню образования, объему выполняемой работы;
  • устанавливается социальная норма площади жилья и нормативы потребления в целях ограничения размеров возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг;
  • отменяются льготы пенсионерам, за которыми предусмотрено их сохранение;
  • не учитываются члены семьи педагогического работника при расчете размеров возмещения расходов на предоставление льгот и т. д.

Поэтому, в соответствии с нормами ст. 3 Гражданского процессуального кодекса РФ, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Судебная практика

Расширяется судебная практика по обжалованию региональных нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения по реализации права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Вступившие в законную силу судебные решения свидетельствуют о том, что действия педагогических работников по защите своих прав достаточно эффективны. Суды общей юрисдикции в своих решениях и Верховный Суд РФ в определениях неоднократно указывали, что право педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) не отменено и не изменено.

Статьей 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122­ФЗ установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Принцип неухудшения положения граждан при принятии федеральных законов, затрагивающих их социальные права, неоднократно подтверждался и постановлениями Конституционного Суда РФ. Федеральный законодатель вправе, как следует из ст. 71 (пункты "в", "е", "з"), ст. 39, 40 и 55 (ч. 3) Конституции РФ, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией РФ ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций. Однако при внесении таких изменений, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, должны соблюдаться положения Конституции РФ, закрепляющие:

  • статус России как демократического правового социального государства (ч. 1 ст. 1; ст. 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью;
  • признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (ст. 2);
  • принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Статьей 8 Федерального закона от 29.12.2004 № 189­ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что, до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса РФ.

В п. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор, в пределах своей компетенции, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта, противоречащим закону полностью или в части.

Пунктом 2 ст. 19 Конституции РФ установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места его жительства. Следовательно, если федеральным законом гарантировано право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, то на всей территории Российской Федерации оно должно реализовываться без каких-либо ограничений.

Достаточно часто органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ указывают на то, что установленные в Законе РФ "Об образовании" меры социальной поддержки не обеспечены средствами федерального бюджета и являются расходным обязательством субъекта РФ, а поэтому закон субъекта РФ определяет порядок и условия предоставления мер социальной поддержки, исходя из финансовых возможностей региона.

Действительно, в соответствии с ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184­ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 09.02.2009) по вопросам образования и социальной защиты решения принимаются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета).

Однако данный принцип финансового обеспечения полномочий субъекта РФ не может нарушать прав граждан на льготы, установленные федеральным законодательством об образовании.

Каждый педагогический работник, работающий в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), должен знать, что, считая свои права нарушенными, он имеет право обжаловать в суде нормативный акт, который необоснованно ставится на пути реализации его законных прав.

Арбитражная практика

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Деятельность арбитражных судов представляет собой форму осуществления судебной власти в сфере гражданского и административного судопроизводства, а сами арбитражные суды входят в систему органов гражданской юрисдикции, разрешая споры, возникающие из соответствующих правоотношений.

Иногда из-за недостаточного финансирования организации, которые непосредственно предоставляют льготы по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам в сельской местности, обращаются в арбитражный суд с исками о взыскании убытков, связанных с предоставлением организациями льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам и пенсионерам образовательных учреждений сельской местности. В этом случае вопрос о том, с кого взыскивать убытки, решается в Арбитражном суде.

За последние два года в арбитражных судах разрешены более 150 возникших экономических споров имущественного характера с участием организаций, предоставляющих коммунальные услуги сельским педагогам. Порой такие дела рассматриваются судами всех звеньев судебной системы. Такие споры рассматривались арбитражными судами Амурской, Курганской, Иркутской, Челябинской областей, Приморского и Алтайского краев. Решения по этим делам обжаловались, но Высший Арбитражный Суд РФ оставлял принятые решения без изменения.

Удовлетворяя исковые требования организаций, предоставляющих льготы педагогическим работникам, за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России, суды руководствовались:

  • закрепленным действующим законодательством порядком разграничения предметов ведения бюджетов всех уровней;
  • Законом РФ "Об образовании";
  • Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»;
  • Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
  • Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год";
  • постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23.

Суды в своих решениях указывают на обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам, которая обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и, следовательно, обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По рассмотренным делам судами устанавливалось недофинансирование со стороны Минфина России, с которого взыскивались средства на основании ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ.

Кроме того, арбитражные суды, включая Высший Арбитражный Суд РФ указывали, что решение вопросов социальной поддержки педагогических работников не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

Заместитель заведующего правовым отделом
ЦК Профсоюза работников народного
образования и науки РФС.Б. Хмельков

Другие статьи из раздела "Оплата труда работников образования"



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Вебинары и конференции


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Участвовать

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Школа Менеджера образования

Опрос

Какие подарки вы принимаете от родителей дошкольников:

  • Все 8.82%
  • Все, кроме денег 13.24%
  • Только цветы и конфеты 19.85%
  • Только сувениры, сделанные своими руками 7.35%
  • Никакие 50.74%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-50243 от 20 июля 2012 года.
Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников сферы образования!

Чтобы продолжить чтение статей на портале «Ресурсы образования», пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

Вы получите доступ к важным статьям, ответам на актуальные вопросы, полезным сервисам и шаблонам документов.

Внимание! В материалах сайта используется терминология профессионального сообщества. Сайт не предназначен для родителей.

А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам видеолекцию «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства», из которой узнаете об основных задачах дошкольного образования.

Лектор: Волосовец Т.В., директор Института изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников сферы образования!

Чтобы скачать документ, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам полезную таблицу принятых профстандартов непедагогических работников.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Регистрация

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль