Законодательное регулирование деятельности общеобразовательных учреждений различных форм собственности

4208

Действующее законодательство в части негосударственных учреждений

Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля в области образо­вания сдерживает его развитие, а также затрудня­ет деятельность прокуратуры по надзору за соблю­дением законности и защите законных интересов граждан. Законность в образовании поддержива­ется почти исключительно в административно-бюрократическом порядке, а сами законодатель­ные акты часто остаются лишь рекомендательны­ми документами в области образования.

Согласно Федеральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. утратила силу ч. 7 ст. 41 Закона РФ "Об образовании", предусматри­вавшая право негосударственных образователь­ных учреждений на государственное и муници­пальное финансирование с момента их государ­ственной аккредитации.

В соответствии с ч. 4 ст. 41 Закона РФ "Об об­разовании" нормативы финансирования образо­вательных учреждений субъекта РФ и муници­пальных образовательных учреждений в части, предусмотренной п. 6.1 ст. 29 указанного Закона, устанавливают органы государственной власти субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе уста­новить нормативы финансирования муниципаль­ных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, однако такое финансирование не является их обязанностью.

Конституционный Суд РФ в определении от 25.01.2007 № 80-О указал, что Конституция РФ не предусматривает право негосударственных обра­зовательных учреждений на государственное (муни­ципальное) финансирование, равно как не предпо­лагает, что правовое положение государственных (муниципальных) образовательных учреждений и негосударственных образовательных учрежде­ний должно быть одинаковым.

Конституцией РФ (п. 2 ст. 43) гражданам РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего про­фессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждени­ях и на предприятиях.

Подобных прав и гарантий граждан в отноше­нии обучения в негосударственных образователь­ных учреждениях Конституция РФ не предусматри­вает. Ни ст. 2 "Принципы государственной полити­ки в области образования", ни другие нормы Закона РФ "Об образовании" не содержат норм, которые свидетельствовали бы о равном положе­нии государственных и негосударственных образо­вательных учреждений. Данный довод нашел свое отражение в постановлении Федерального арби­тражного суда Поволжского округа от 09.09.2008.

В соответствии с методикой формирования межбюджетных отношений расчет минимальных расходных обязательств осуществляется только с целью определения индекса бюджетных расхо­дов для последующего распределения региональ­ного фонда финансовой поддержки поселений, фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Средства фондов распределяются в форме расчетных дотаций, кото­рые не имеют целевого назначения использования и направляются органами местного самоуправле­ния на финансирование собственных расходных полномочий в соответствии с бюджетом муници­пальных образований. При расчете норматива за­кладывают численность всех детей, получающих образование (независимо от организационно-правовой формы образовательного учреждения). Расчетные минимальные расходные обязатель­ства вне зависимости от того, каким способом они определялись, нельзя рассматривать в качестве основания возникновения расходных обязательств муниципальных образований по отношению к не­государственным образовательным учреждениям. Данные нормативы не являются обязательными для планирования расходных обязательств. Фор­мирование бюджета, в т. ч. и распределение рас­ходов по разделам, подразделам, целевым ста­тьям и видам расходов областного бюджета, осу­ществляется органами местного самоуправления самостоятельно, на основании ч. 3 ст. 52 Федераль­ного закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанная самостоя­тельность также установлена в ст. 12 Конститу­ции РФ, имеющей высшую юридическую силу, пря­мое действие и применение на всей террито­рии РФ, - в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно.

В перечень полномочий органов государствен­ной власти субъектов РФ включено обеспечение государственных гарантий прав граждан на полу­чение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования посредством выделения суб­венций местным бюджетам в размере, необходи­мом для реализации основных общеобразователь­ных программ. Финансирование негосударствен­ных образовательных учреждений не отнесено к полномочиям РФ, субъектов РФ, органов местно­го самоуправления. При таких обстоятельствах правовые основания для выделения субвенций не­государственным образовательным учреждениям отсутствуют. В ст. 132 Конституции РФ также опре­делено, что органы местного самоуправления са­мостоятельно управляют муниципальной собст­венностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по­рядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Право органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ опреде­лять направления расходования средств соответ­ствующих бюджетов установлено ст. 31 Бюджетно­го кодекса РФ.

Пунктом 2 ст. 41 Закона РФ "Об образовании" установлено, что финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормати­вов финансирования государственных образова­тельных учреждений, находящихся в ведении субъ­ектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ.

Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учрежде­ния, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

Порядок определения нормативов финанси­рования образовательных учреждений в субъек­те РФ должен быть закреплен в законе субъ­екта РФ. Используют нормативы для расчета раз­мера субвенций, выделяемых из регионального бюджета, муниципальным образованиям на реали­зацию общеобразовательных программ в муници­пальных общеобразовательных учреждениях, т. е. нормативы финансирования общеобразователь­ных учреждений в части реализации общеобразо­вательных программ рассчитываются исключи­тельно для муниципальных общеобразовательных учреждений.

В силу п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе уста­навливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов госу­дарственной власти, не исключенных из их компе­тенции федеральными законами и законами субъ­ектов РФ, только при наличии собственных фи­нансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из феде­рального бюджета и бюджета субъекта РФ). Обязанности по финансированию негосударственного образовательного учреждения у органа местного самоуправления нет.

Если муниципальное образование, реализуя право, установленное указанными выше закона­ми, не примет муниципального правового акта, в результате которого могли бы возникнуть рас­ходные обязательства по финансированию него­сударственного образовательного учреждения, то такие обязательства не будут иметь основа­ний.

С другой стороны, субъекты РФ вправе само­стоятельно принимать на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению, которые прямо не отнесены к их пол­номочиям, если это не противоречит Конститу­ции РФ и федеральным законам[1].

Дело в том, что к полномочиям органов госу­дарственной власти субъекта РФ по предметам со­вместного ведения, осуществляемым данными ор­ганами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из феде­рального бюджета), п. 2 ст. 26.3 Федерального за­кона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принци­пах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" отнесено решение вопросов обеспечения государственных гарантий прав граж­дан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного обще­го, среднего (полного) общего образования, а так­же дополнительного образования в общеобразова­тельных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных про­грамм в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учрежде­ний, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяй­ственные нужды (за исключением расходов на со­держание зданий и коммунальных расходов, осу­ществляемых из местных бюджетов) в соответ­ствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (подп. 13) (в ред. Федерального зако­на от 31.12.2005 № 199-ФЗ). Пунктом 5 той же ста­тьи указанного Федерального закона предусмотре­но, что по вопросам совместного ведения, не уре­гулированным федеральными законами, законами субъекта РФ могут устанавливаться не перечис­ленные в п. 2 настоящей статьи полномочия орга­нов государственной власти субъекта РФ по пред­метам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пре­делах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным за­конам.

Таким образом, полномочия, указанные в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, могут быть расширены только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), при условии, что это не должно проти­воречить Конституции РФ и федеральным зако­нам.

Исходя из этого, суд пришел к правильному выводу о том, что Московская областная Дума в Законе Московской области "Об образовании" воспользовалась этим правом, установив полномо­чие органов государственной власти Московской области по организации государственной поддерж­ки негосударственных образовательных учрежде­ний, что не противоречит Закону РФ "Об образо­вании".

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РФ "Об об­разовании" государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-эко­номических условий для получения образования. В силу положений ст. 8, 12 этого Закона негосудар­ственные образовательные учреждения являются неотъемлемой составной частью системы образо­вания, которую государство создает и поддержи­вает, а в соответствии с п. 1 ст. 41 - деятельность образовательных учреждений финансируется в со­ответствии с законодательством. Законом РФ "Об образовании" к ведению субъектов РФ в обла­сти образования отнесено: определение и осу­ществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования (п. 1 ст. 29); законодатель­ство субъектов РФ в области образования (п. 2 ст. 29); формирование бюджетов субъектов РФ в части расходов на образование (п. 9 ст. 29); уста­новление нормативов финансирования образова­ния субъекта РФ (п. 11 ст. 29).

Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ закреплен принцип самостоятельности бюджета, что означа­ет право законодательных и исполнительных орга­нов государственной власти самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс, в т. ч. определять формы и направления расходования средств бюд­жетов.

В соответствии с п. 6 ст. 85 Бюджетного кодек­са РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ) органы государственной власти субъек­та РФ вправе устанавливать и исполнять расход­ные обязательства, связанные с решением вопро­сов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местно­го самоуправления и не исключенных из компетен­ции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюд­жета субъекта РФ (за исключением межбюджет­ных трансфертов). Поэтому органы государствен­ной власти субъекта РФ вправе осуществлять соб­ственное правовое регулирование по вопросу финансирования негосударственных общеобразо­вательных учреждений, которые обеспечивают об­разовательную деятельность в пределах государ­ственных образовательных стандартов и имеют государственную аккредитацию.

В качестве примера можно привести поста­новление правительства Нижегородской области от 30.12.2008 № 632, которым утвержден Порядок финансирования муниципальных и негосудар­ственных общеобразовательных учреждений Ни­жегородской области за счет средств субвенций из областного бюджета, полученных муниципальны­ми районами (городскими округами) Нижегород­ской области на исполнение полномочий в области общего образования.

Итоги парламентских слушаний

В ходе парламентских слушаний с учетом за­дач, поставленных 12 ноября 2009 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Со­бранию РФ, обсуждены вопросы законодательного регулирования деятельности общеобразователь­ных учреждений различных форм собственности, в т. ч. касающиеся бюджетного финансирования аккредитованных негосударственных общеобразо­вательных учреждений.

Участники парламентских слушаний отмети­ли востребованность у населения услуг, предо­ставляемых негосударственными общеобразова­тельными учреждениями. Их количество за по­следние 8-9 лет сохраняется в пределах от 653 до 726, а число обучающихся в них - от 63,5 до 72,3 тыс. чел., что составляет соответственно 0,97-1,28% и 0,33-0,49% от аналогичных показате­лей по государственным и муниципальным обще­образовательным учреждениям. При этом наблю­дается небольшой, но все же прирост указанных показателей.

Функционирование частных школ в течение 18 лет демонстрирует стабильность и востребо­ванность деятельности учреждений, дополняющих сеть государственных и муниципальных общеобра­зовательных учреждений и входящих в систему об­разования РФ.

Привлекательность обучения в негосудар­ственных общеобразовательных школах связана не только с желанием родителей предоставить сво­им детям более качественное образование, более комфортные условия его получения, обеспечить им дополнительные образовательные услуги, но и с воз­можностями, которые могут быть предоставлены в частной школе для работы с детьми, требую­щими особого подхода и внимания. Дети-инвалиды, а также имеющие серьезные логопедические про­блемы или особенности психофизического разви­тия, в небольших (по 10-15 чел.) классах негосу­дарственной школы чувствуют себя комфортно и уверенно. Кроме того, частные школы могут вво­дить религиозное воспитание, в то время как в го­сударственных и муниципальных образовательных учреждениях законодательно закреплен светский характер образования.

До 1 января 2005 г. п. 7 ст. 41 Закона РФ "Об образовании" была закреплена норма, соглас­но которой негосударственные общеобразователь­ные учреждения в случае реализации ими основ­ных общеобразовательных программ имели право на государственное и (или) муниципальное финан­сирование с момента их государственной аккреди­тации. Этот пункт утратил силу согласно Феде­ральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

С принятием этого Закона:

  • финансирование негосударственных общеоб­разовательных учреждений перестало быть обязанностью органов государственной вла­сти субъектов РФ и органов местного само­управления;
  • все образовательные учреждения утратили закрепленную в Законе РФ "Об образовании" льготу, устанавливающую на федеральном уровне, что "образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской дея­тельности, предусмотренной уставом этих учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю".

Эти изменения были связаны с совершенство­ванием разграничения полномочий между органа­ми власти различных уровней по предметам со­вместного ведения (вопросы обеспечения государ­ственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образова­ния были отнесены к компетенции субъектов РФ), а также с общими изменениями бюджетного и на­логового законодательства.

Отмена на федеральном уровне мер поддерж­ки общеобразовательных, в т. ч. частных, школ не означала запрета на предоставление им соответ­ствующих мер поддержки на уровне субъектов РФ. Ни Конституция РФ, ни федеральное законода­тельство не содержат запрета субъектам РФ и му­ниципальным образованиям на выделение бюд­жетных средств на финансирование негосудар­ственных общеобразовательных школ, имеющих государственную аккредитацию, и на предоставле­ние им налоговых льгот в пределах своей компе­тенции. По этим вопросам они могут принимать самостоятельные решения, о чем свидетельствует, например, опыт Нижегородской и Московской об­ластей, Москвы и Санкт-Петербурга. В 2009 г. в 14 регионах выделялись бюджетные средства на финансирование негосударственных общеобразо­вательных школ, имеющих государственную ак­кредитацию. В то же время во многих регионах та­кие возможности для поддержки частных школ не используются.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. Прези­дент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев уделил особое внимание вопросам, связанным с общим образованием.

Определяя основные задачи на 2010 г. по реали­зации национальной образовательной инициативы "Наша новая школа", он указал на необходимость законодательного закрепления на федеральном уровне равенства государственных и частных об­щеобразовательных учреждений, а также отметил необходимость расширения самостоятельности го­сударственных и муниципальных школ в определе­нии индивидуальных образовательных программ и в расходовании финансовых средств.

Для повышения финансовой самостоятельно­сти государственных и муниципальных школ, а так­же других бюджетных учреждений Правительством РФ разработан законопроект № 308243-5 "О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершен­ствованием правового положения государствен­ных (муниципальных) учреждений". В нем преду­сматривается законодательно закрепить переход бюджетных учреждений от сметного финансиро­вания на получение субсидий в рамках выполне­ния государственного задания. Такой подход не только расширяет экономическую свободу госу­дарственных и муниципальных школ, но и облег­чает решение вопросов, связанных с использова­нием бюджетных средств для финансирования негосударственных общеобразовательных учреж­дений.

Участники парламентских слушаний полага­ют, что развитию и повышению эффективности ра­боты системы общего образования в стране будет способствовать сближение правового положения негосударственных и государственных общеобра­зовательных учреждений как за счет усиления го­сударственной поддержки частных школ, так и за счет расширения экономических правомочий госу­дарственных и муниципальных общеобразователь­ных учреждений.

Участники парламентских слушаний считают, что по всем проблемным вопросам (касающимся налогообложения, условий и сроков предоставле­ния аренды помещений, лицензирования и аккре­дитации, оплаты коммунальных услуг, установления нормативов подушевого финансирования, повыше­ния квалификации и переподготовки педагогиче­ских кадров, создания безбарьерной среды для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья) необходимо принимать единые решения как для государственных, так и для негосудар­ственных общеобразовательных и дошкольных об­разовательных учреждений.

С учетом результатов обсуждения участники парламентских слушаний рекомендуют:

Министерству образования и науки Россий­ской Федерации:

1. Ускорить разработку для последующего внесения Правительством РФ в Государственную Думу проектов федеральных законов:

  • уточняющих права аккредитованных негосу­дарственных общеобразовательных учрежде­ний по реализации основных образователь­ных программ общего образования за счет бюджетных средств;
  • снижающих финансовую нагрузку на образо­вательные учреждения при проведении ли­цензирования и аккредитации образователь­ных учреждений.

2. При разработке проекта федерального за­кона "Об образовании в Российской Федерации" обратить особое внимание на совершенствование правового регулирования деятельности негосудар­ственных общеобразовательных учреждений и пре­дусмотреть в нем аналогичные нормы.

3. Направить в субъекты РФ разъяснения по разработке нормативных правовых актов, регули­рующих права аккредитованных негосударствен­ных общеобразовательных учреждений на госу­дарственную поддержку.

Органам законодательной власти субъек­тов Российской Федерации:

1. Предусмотреть принятие соответствующих региональных нормативных правовых актов в ча­сти бюджетного финансирования аккредитованных негосударственных общеобразовательных учреж­дений.

2. Использовать механизмы льготного нало­гообложения образовательных учреждений для развития системы общего образования с целью предоставления населению более широких воз­можностей для выбора школы, в т. ч. негосудар­ственной, для обучения и воспитания детей.

Т.П. Анишина,
главный редактор Информационного центра "МЦФЭР Ресурсы образования'

Источник: www.menobr.ru



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Вебинары и конференции


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Участвовать

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Вебинары

Конференции

  • 20 - 21 апреля 2017 г.
  • Управление кадрами образовательной организации в условиях перехода на профессиональные стандарты
  • Участвовать
Школа Менеджера образования

Опрос

Какие подарки вы принимаете от родителей дошкольников:

  • Все 8.82%
  • Все, кроме денег 13.24%
  • Только цветы и конфеты 19.85%
  • Только сувениры, сделанные своими руками 7.35%
  • Никакие 50.74%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-50243 от 20 июля 2012 года.
Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников сферы образования!

Чтобы продолжить чтение статей на портале «Ресурсы образования», пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

Вы получите доступ к важным статьям, ответам на актуальные вопросы, полезным сервисам и шаблонам документов.

Внимание! В материалах сайта используется терминология профессионального сообщества. Сайт не предназначен для родителей.

А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам видеолекцию «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства», из которой узнаете об основных задачах дошкольного образования.

Лектор: Волосовец Т.В., директор Института изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников сферы образования!

Чтобы скачать документ, пожалуйста, зарегистрируйтесь. Регистрация на сайте бесплатна.

А еще в подарок за регистрацию мы дарим Вам полезную таблицу принятых профстандартов непедагогических работников.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Регистрация

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль