Законодательное регулирование деятельности общеобразовательных учреждений различных форм собственности

4211

Действующее законодательство в части негосударственных учреждений

Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля в области образо­вания сдерживает его развитие, а также затрудня­ет деятельность прокуратуры по надзору за соблю­дением законности и защите законных интересов граждан. Законность в образовании поддержива­ется почти исключительно в административно-бюрократическом порядке, а сами законодатель­ные акты часто остаются лишь рекомендательны­ми документами в области образования.

Согласно Федеральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. утратила силу ч. 7 ст. 41 Закона РФ "Об образовании", предусматри­вавшая право негосударственных образователь­ных учреждений на государственное и муници­пальное финансирование с момента их государ­ственной аккредитации.

В соответствии с ч. 4 ст. 41 Закона РФ "Об об­разовании" нормативы финансирования образо­вательных учреждений субъекта РФ и муници­пальных образовательных учреждений в части, предусмотренной п. 6.1 ст. 29 указанного Закона, устанавливают органы государственной власти субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе уста­новить нормативы финансирования муниципаль­ных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, однако такое финансирование не является их обязанностью.

Конституционный Суд РФ в определении от 25.01.2007 № 80-О указал, что Конституция РФ не предусматривает право негосударственных обра­зовательных учреждений на государственное (муни­ципальное) финансирование, равно как не предпо­лагает, что правовое положение государственных (муниципальных) образовательных учреждений и негосударственных образовательных учрежде­ний должно быть одинаковым.

Конституцией РФ (п. 2 ст. 43) гражданам РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего про­фессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждени­ях и на предприятиях.

Подобных прав и гарантий граждан в отноше­нии обучения в негосударственных образователь­ных учреждениях Конституция РФ не предусматри­вает. Ни ст. 2 "Принципы государственной полити­ки в области образования", ни другие нормы Закона РФ "Об образовании" не содержат норм, которые свидетельствовали бы о равном положе­нии государственных и негосударственных образо­вательных учреждений. Данный довод нашел свое отражение в постановлении Федерального арби­тражного суда Поволжского округа от 09.09.2008.

В соответствии с методикой формирования межбюджетных отношений расчет минимальных расходных обязательств осуществляется только с целью определения индекса бюджетных расхо­дов для последующего распределения региональ­ного фонда финансовой поддержки поселений, фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Средства фондов распределяются в форме расчетных дотаций, кото­рые не имеют целевого назначения использования и направляются органами местного самоуправле­ния на финансирование собственных расходных полномочий в соответствии с бюджетом муници­пальных образований. При расчете норматива за­кладывают численность всех детей, получающих образование (независимо от организационно-правовой формы образовательного учреждения). Расчетные минимальные расходные обязатель­ства вне зависимости от того, каким способом они определялись, нельзя рассматривать в качестве основания возникновения расходных обязательств муниципальных образований по отношению к не­государственным образовательным учреждениям. Данные нормативы не являются обязательными для планирования расходных обязательств. Фор­мирование бюджета, в т. ч. и распределение рас­ходов по разделам, подразделам, целевым ста­тьям и видам расходов областного бюджета, осу­ществляется органами местного самоуправления самостоятельно, на основании ч. 3 ст. 52 Федераль­ного закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанная самостоя­тельность также установлена в ст. 12 Конститу­ции РФ, имеющей высшую юридическую силу, пря­мое действие и применение на всей террито­рии РФ, - в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно.

В перечень полномочий органов государствен­ной власти субъектов РФ включено обеспечение государственных гарантий прав граждан на полу­чение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования посредством выделения суб­венций местным бюджетам в размере, необходи­мом для реализации основных общеобразователь­ных программ. Финансирование негосударствен­ных образовательных учреждений не отнесено к полномочиям РФ, субъектов РФ, органов местно­го самоуправления. При таких обстоятельствах правовые основания для выделения субвенций не­государственным образовательным учреждениям отсутствуют. В ст. 132 Конституции РФ также опре­делено, что органы местного самоуправления са­мостоятельно управляют муниципальной собст­венностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по­рядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Право органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ опреде­лять направления расходования средств соответ­ствующих бюджетов установлено ст. 31 Бюджетно­го кодекса РФ.

Пунктом 2 ст. 41 Закона РФ "Об образовании" установлено, что финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормати­вов финансирования государственных образова­тельных учреждений, находящихся в ведении субъ­ектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ.

Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учрежде­ния, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

Порядок определения нормативов финанси­рования образовательных учреждений в субъек­те РФ должен быть закреплен в законе субъ­екта РФ. Используют нормативы для расчета раз­мера субвенций, выделяемых из регионального бюджета, муниципальным образованиям на реали­зацию общеобразовательных программ в муници­пальных общеобразовательных учреждениях, т. е. нормативы финансирования общеобразователь­ных учреждений в части реализации общеобразо­вательных программ рассчитываются исключи­тельно для муниципальных общеобразовательных учреждений.

В силу п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе уста­навливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов госу­дарственной власти, не исключенных из их компе­тенции федеральными законами и законами субъ­ектов РФ, только при наличии собственных фи­нансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из феде­рального бюджета и бюджета субъекта РФ). Обязанности по финансированию негосударственного образовательного учреждения у органа местного самоуправления нет.

Если муниципальное образование, реализуя право, установленное указанными выше закона­ми, не примет муниципального правового акта, в результате которого могли бы возникнуть рас­ходные обязательства по финансированию него­сударственного образовательного учреждения, то такие обязательства не будут иметь основа­ний.

С другой стороны, субъекты РФ вправе само­стоятельно принимать на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению, которые прямо не отнесены к их пол­номочиям, если это не противоречит Конститу­ции РФ и федеральным законам[1].

Дело в том, что к полномочиям органов госу­дарственной власти субъекта РФ по предметам со­вместного ведения, осуществляемым данными ор­ганами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из феде­рального бюджета), п. 2 ст. 26.3 Федерального за­кона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принци­пах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" отнесено решение вопросов обеспечения государственных гарантий прав граж­дан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного обще­го, среднего (полного) общего образования, а так­же дополнительного образования в общеобразова­тельных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных про­грамм в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учрежде­ний, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяй­ственные нужды (за исключением расходов на со­держание зданий и коммунальных расходов, осу­ществляемых из местных бюджетов) в соответ­ствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (подп. 13) (в ред. Федерального зако­на от 31.12.2005 № 199-ФЗ). Пунктом 5 той же ста­тьи указанного Федерального закона предусмотре­но, что по вопросам совместного ведения, не уре­гулированным федеральными законами, законами субъекта РФ могут устанавливаться не перечис­ленные в п. 2 настоящей статьи полномочия орга­нов государственной власти субъекта РФ по пред­метам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пре­делах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным за­конам.

Таким образом, полномочия, указанные в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, могут быть расширены только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), при условии, что это не должно проти­воречить Конституции РФ и федеральным зако­нам.

Исходя из этого, суд пришел к правильному выводу о том, что Московская областная Дума в Законе Московской области "Об образовании" воспользовалась этим правом, установив полномо­чие органов государственной власти Московской области по организации государственной поддерж­ки негосударственных образовательных учрежде­ний, что не противоречит Закону РФ "Об образо­вании".

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РФ "Об об­разовании" государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-эко­номических условий для получения образования. В силу положений ст. 8, 12 этого Закона негосудар­ственные образовательные учреждения являются неотъемлемой составной частью системы образо­вания, которую государство создает и поддержи­вает, а в соответствии с п. 1 ст. 41 - деятельность образовательных учреждений финансируется в со­ответствии с законодательством. Законом РФ "Об образовании" к ведению субъектов РФ в обла­сти образования отнесено: определение и осу­ществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования (п. 1 ст. 29); законодатель­ство субъектов РФ в области образования (п. 2 ст. 29); формирование бюджетов субъектов РФ в части расходов на образование (п. 9 ст. 29); уста­новление нормативов финансирования образова­ния субъекта РФ (п. 11 ст. 29).

Статьей 31 Бюджетного кодекса РФ закреплен принцип самостоятельности бюджета, что означа­ет право законодательных и исполнительных орга­нов государственной власти самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс, в т. ч. определять формы и направления расходования средств бюд­жетов.

В соответствии с п. 6 ст. 85 Бюджетного кодек­са РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ) органы государственной власти субъек­та РФ вправе устанавливать и исполнять расход­ные обязательства, связанные с решением вопро­сов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местно­го самоуправления и не исключенных из компетен­ции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюд­жета субъекта РФ (за исключением межбюджет­ных трансфертов). Поэтому органы государствен­ной власти субъекта РФ вправе осуществлять соб­ственное правовое регулирование по вопросу финансирования негосударственных общеобразо­вательных учреждений, которые обеспечивают об­разовательную деятельность в пределах государ­ственных образовательных стандартов и имеют государственную аккредитацию.

В качестве примера можно привести поста­новление правительства Нижегородской области от 30.12.2008 № 632, которым утвержден Порядок финансирования муниципальных и негосудар­ственных общеобразовательных учреждений Ни­жегородской области за счет средств субвенций из областного бюджета, полученных муниципальны­ми районами (городскими округами) Нижегород­ской области на исполнение полномочий в области общего образования.

Итоги парламентских слушаний

В ходе парламентских слушаний с учетом за­дач, поставленных 12 ноября 2009 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Со­бранию РФ, обсуждены вопросы законодательного регулирования деятельности общеобразователь­ных учреждений различных форм собственности, в т. ч. касающиеся бюджетного финансирования аккредитованных негосударственных общеобразо­вательных учреждений.

Участники парламентских слушаний отмети­ли востребованность у населения услуг, предо­ставляемых негосударственными общеобразова­тельными учреждениями. Их количество за по­следние 8-9 лет сохраняется в пределах от 653 до 726, а число обучающихся в них - от 63,5 до 72,3 тыс. чел., что составляет соответственно 0,97-1,28% и 0,33-0,49% от аналогичных показате­лей по государственным и муниципальным обще­образовательным учреждениям. При этом наблю­дается небольшой, но все же прирост указанных показателей.

Функционирование частных школ в течение 18 лет демонстрирует стабильность и востребо­ванность деятельности учреждений, дополняющих сеть государственных и муниципальных общеобра­зовательных учреждений и входящих в систему об­разования РФ.

Привлекательность обучения в негосудар­ственных общеобразовательных школах связана не только с желанием родителей предоставить сво­им детям более качественное образование, более комфортные условия его получения, обеспечить им дополнительные образовательные услуги, но и с воз­можностями, которые могут быть предоставлены в частной школе для работы с детьми, требую­щими особого подхода и внимания. Дети-инвалиды, а также имеющие серьезные логопедические про­блемы или особенности психофизического разви­тия, в небольших (по 10-15 чел.) классах негосу­дарственной школы чувствуют себя комфортно и уверенно. Кроме того, частные школы могут вво­дить религиозное воспитание, в то время как в го­сударственных и муниципальных образовательных учреждениях законодательно закреплен светский характер образования.

До 1 января 2005 г. п. 7 ст. 41 Закона РФ "Об образовании" была закреплена норма, соглас­но которой негосударственные общеобразователь­ные учреждения в случае реализации ими основ­ных общеобразовательных программ имели право на государственное и (или) муниципальное финан­сирование с момента их государственной аккреди­тации. Этот пункт утратил силу согласно Феде­ральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

С принятием этого Закона:

  • финансирование негосударственных общеоб­разовательных учреждений перестало быть обязанностью органов государственной вла­сти субъектов РФ и органов местного само­управления;
  • все образовательные учреждения утратили закрепленную в Законе РФ "Об образовании" льготу, устанавливающую на федеральном уровне, что "образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской дея­тельности, предусмотренной уставом этих учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю".

Эти изменения были связаны с совершенство­ванием разграничения полномочий между органа­ми власти различных уровней по предметам со­вместного ведения (вопросы обеспечения государ­ственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образова­ния были отнесены к компетенции субъектов РФ), а также с общими изменениями бюджетного и на­логового законодательства.

Отмена на федеральном уровне мер поддерж­ки общеобразовательных, в т. ч. частных, школ не означала запрета на предоставление им соответ­ствующих мер поддержки на уровне субъектов РФ. Ни Конституция РФ, ни федеральное законода­тельство не содержат запрета субъектам РФ и му­ниципальным образованиям на выделение бюд­жетных средств на финансирование негосудар­ственных общеобразовательных школ, имеющих государственную аккредитацию, и на предоставле­ние им налоговых льгот в пределах своей компе­тенции. По этим вопросам они могут принимать самостоятельные решения, о чем свидетельствует, например, опыт Нижегородской и Московской об­ластей, Москвы и Санкт-Петербурга. В 2009 г. в 14 регионах выделялись бюджетные средства на финансирование негосударственных общеобразо­вательных школ, имеющих государственную ак­кредитацию. В то же время во многих регионах та­кие возможности для поддержки частных школ не используются.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. Прези­дент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев уделил особое внимание вопросам, связанным с общим образованием.

Определяя основные задачи на 2010 г. по реали­зации национальной образовательной инициативы "Наша новая школа", он указал на необходимость законодательного закрепления на федеральном уровне равенства государственных и частных об­щеобразовательных учреждений, а также отметил необходимость расширения самостоятельности го­сударственных и муниципальных школ в определе­нии индивидуальных образовательных программ и в расходовании финансовых средств.

Для повышения финансовой самостоятельно­сти государственных и муниципальных школ, а так­же других бюджетных учреждений Правительством РФ разработан законопроект № 308243-5 "О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершен­ствованием правового положения государствен­ных (муниципальных) учреждений". В нем преду­сматривается законодательно закрепить переход бюджетных учреждений от сметного финансиро­вания на получение субсидий в рамках выполне­ния государственного задания. Такой подход не только расширяет экономическую свободу госу­дарственных и муниципальных школ, но и облег­чает решение вопросов, связанных с использова­нием бюджетных средств для финансирования негосударственных общеобразовательных учреж­дений.

Участники парламентских слушаний полага­ют, что развитию и повышению эффективности ра­боты системы общего образования в стране будет способствовать сближение правового положения негосударственных и государственных общеобра­зовательных учреждений как за счет усиления го­сударственной поддержки частных школ, так и за счет расширения экономических правомочий госу­дарственных и муниципальных общеобразователь­ных учреждений.

Участники парламентских слушаний считают, что по всем проблемным вопросам (касающимся налогообложения, условий и сроков предоставле­ния аренды помещений, лицензирования и аккре­дитации, оплаты коммунальных услуг, установления нормативов подушевого финансирования, повыше­ния квалификации и переподготовки педагогиче­ских кадров, создания безбарьерной среды для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья) необходимо принимать единые решения как для государственных, так и для негосудар­ственных общеобразовательных и дошкольных об­разовательных учреждений.

С учетом результатов обсуждения участники парламентских слушаний рекомендуют:

Министерству образования и науки Россий­ской Федерации:

1. Ускорить разработку для последующего внесения Правительством РФ в Государственную Думу проектов федеральных законов:

  • уточняющих права аккредитованных негосу­дарственных общеобразовательных учрежде­ний по реализации основных образователь­ных программ общего образования за счет бюджетных средств;
  • снижающих финансовую нагрузку на образо­вательные учреждения при проведении ли­цензирования и аккредитации образователь­ных учреждений.

2. При разработке проекта федерального за­кона "Об образовании в Российской Федерации" обратить особое внимание на совершенствование правового регулирования деятельности негосудар­ственных общеобразовательных учреждений и пре­дусмотреть в нем аналогичные нормы.

3. Направить в субъекты РФ разъяснения по разработке нормативных правовых актов, регули­рующих права аккредитованных негосударствен­ных общеобразовательных учреждений на госу­дарственную поддержку.

Органам законодательной власти субъек­тов Российской Федерации:

1. Предусмотреть принятие соответствующих региональных нормативных правовых актов в ча­сти бюджетного финансирования аккредитованных негосударственных общеобразовательных учреж­дений.

2. Использовать механизмы льготного нало­гообложения образовательных учреждений для развития системы общего образования с целью предоставления населению более широких воз­можностей для выбора школы, в т. ч. негосудар­ственной, для обучения и воспитания детей.

Т.П. Анишина,
главный редактор Информационного центра "МЦФЭР Ресурсы образования'

Источник: www.menobr.ru



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Вебинары и конференции


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Участвовать

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Вебинары


Рассылка




© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-50243 от 20 июля 2012 года.
Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Материал только для зарегистрированных пользователей

Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

  • доступ к профессиональным материалам и полезным сервисам;
  • статьи и готовые рекомендации по главным вопросам управления образованием;
  • шпаргалки для безошибочной работы;
  • вебинары и презентации от лучших экспертов.

А еще в подарок за регистрацию Вы получите видеолекцию «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства».

Лектор: Волосовец Т.В., директор Института изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Регистрация

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль