Руководитель должен получить возможность реально управлять

2719

После перехода в новый статус государственные (муниципальные) учреждения, вне сомнения, получат больше финансово-хозяйственной самостоятельности, но наряду с этим повысится их ответственность за результаты деятельности.

Подробнее о планируемых изменениях рассказывает старший научный сотрудник Института развития образования ФГОУ ВПО "НИУ ГУ – Высшая школа экономики", эксперт журнала Александр Иванович Вавилов.

Александр Иванович, какова основная идея Федерального закона № 83-ФЗ и к каким результатам должны привести предстоящие изменения? Что получат дошкольные образовательные учреждения в конечном итоге?

– Основная идея Федерального закона № 83-ФЗ состоит в том, чтобы создать условия для эффективной деятельности государственных и муниципальных учреждений. Подавляющая часть всех организаций социальной сферы является бюджетными учреждениями. Это означает, что они финансируются по смете – параметры расходов по статьям точно определены, и фактически нет возможности распоряжаться выделяемыми средствами. Даже доходы учреждения от оказания платных услуг или от пожертвований граждан и организаций могут использоваться под жестким контролем распорядителя бюджетных средств, казначейства. А главная проблема в том, что по смете бюджетные ассигнования используются неэффективно. У руководителя нет права оперативно направить средства на решение действительно первоочередных для учреждения задач. Он не заинтересован в экономии бюджетных средств, так как сэкономленные деньги в конце года подлежат списанию. Более того, при утверждении сметы на следующий год экономия может обернуться снижением финансирования или обвинением руководителя в неэффективной работе. Это – реальный риск. Поэтому учреждению выгодно во что бы то ни стало освоить деньги, предусмотренные сметой, то есть зачастую просто израсходовать их на что угодно, лишь бы истратить. Идея нового закона направлена как раз на то, чтобы учреждение получало деньги из бюджета в форме субсидии, образно говоря, "мешком", и самостоятельно распределяло, на что их лучше потратить. Только это не случится сразу – закон предусматривает постепенное расширение прав учреждения: сначала переход на смету с укрупненными статьями расходов, потом на субсидии.

Что касается результатов нововведений, то, вероятно, следует ожидать улучшения работы дошкольных учреждений и всей социальной сферы. Руководитель должен получить возможность реально управлять. У нас же в образовании почти везде наблюдается одна и та же картина: полная зависимость руководителя от финансистов. Грубо говоря, детским садом руководит не заведующий, а вышестоящий бухгалтер или финансист, который указывает, сколько работников должно быть в учреждении, какие выплаты можно делать, а какие нельзя, и т. д. Вот если удастся изменить такое положение дел, обеспечить права образовательного учреждения, предусмотренные ст. 32 Закона "Об образовании", то это и будет желаемым результатом.

Отменяется сметное финансирование, вводится госзаказ, а точнее, госзадание. Известно ли уже, из чего оно будет состоять, его перечень и объем?

– Оговорка "госзаказ – госзадание" не случайна. Часто путают эти понятия, используют как синонимы, но это два разных термина. Госзаказ (правильнее говорить "государственный или муниципальный заказ") размещается по конкурсу или на аукционе согласно Федеральному закону № 94­ФЗ. В Гражданском кодексе это называется "торги", то есть конкурс или аукцион. В торгах на получение заказа, а следовательно, и денег из бюджета, могут принять участие все, кто занимается соответствующей деятельностью – оказывает услуги, выполняет работы, производит товары, на закупку которых объявлен конкурс. По результатам конкурса заключается контракт – государственный или муниципальный либо гражданско-правовой договор с бюджетным учреждением. То есть госзаказ – это дело договорное. А задание – это административный акт, как приказ учредителя подведомственной организации: выполнить такие-то работы, оказать услуги. На выполнение работ (услуг) полагается субсидия, рассчитанная по утвержденным методикам и нормативам. Здесь не может быть торга. Задание обязательно для учреждения. Другое дело, что многие учредители хотят и задание распределять по конкурсу, чтобы была конкуренция. Теоретически такое возможно. Но нужен специальный закон, которого сейчас нет. В отсутствие закона можно, конечно, принять нормативно-правовой акт, например, на уровне местной администрации. Однако возникает много других вопросов: как быть с теми учреждениями, которые не выиграют конкурс, как организовать его, чтобы не нарушить чьих-нибудь прав и т. д. Конкуренция нужна, поскольку способствует уменьшению цены, повышению качества работы. Надо конкуренцию развивать. Но это вопрос будущего.

Госзадание (для краткости будем так его называть) введено в законодательство уже давно. В апреле 2007­го Федеральным законом № 63­ФЗ было внесено много изменений в Бюджетный кодекс, который теперь называют "новым бюджетным кодексом". Он четко указывает, из чего состоит госзадание. Проблема лишь в том, что это определение общее для всей социальной сферы. Надо его конкретизировать, например для дошкольного учреждения.

Согласно определению, госзадание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных и муниципальных услуг или работ. В задании указываются конкретные показатели по его составным частям, а также правила отчетности и контроля за выполнением. Если попытаться адаптировать требования Бюджетного кодекса к заданию применительно к дошкольному образованию, то получится, на мой взгляд, следующее: в задании будет указано количество мест для воспитанников, финансируемых из бюджета, ссылка на то, чтобы обеспечивалось исполнение Федеральных государственных требований для дошкольного образования. Это общие показатели по объему и по качеству. Затем, вероятно, надо конкретизировать: количество групп по возрастам, категорию лиц, которым оказываются услуги, например, все дети, проживающие на такой­то территории, порядок оказания услуг, скажем, правила приема детей в сад, график его работы. Также следует прописать порядок частичной оплаты содержания детей, конкретнее – стоимость содержания ребенка, требования о представлении отчета учредителю, сроках и формах этого отчета. В общем, ничего сложного. Только все это надо представить в форме, принятой учредителем. Требования к заданию изложены в ст. 69.2 Бюджетного кодекса, введенной 26 апреля 2007 г.

Заявлено создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования. Не приведет ли это на практике к сокращению сотрудников и фонда заработной платы?

– Фактически заявлены и сокращение издержек, и создание стимулов, и предоставление возможности получать дополнительные средства. Все это стороны одной медали. Учреждение будет заинтересовано в эффективном использовании средств. Появится возможность развиваться, например, путем привлечения работников соответствующей квалификации, повышения оплаты их труда, уменьшения лишних трат, в том числе путем сокращения кадрового балласта. Об этом стесняются говорить, но наши учреждения, особенно школы, нередко превращаются, можно так грубо сказать, в богадельни. Держат на маленькой зарплате большой штат персонала и постоянно выпрашивают у государства повышение. При этом количество учеников на одного учителя в России почти в полтора раза меньше, чем в Европе, Америке. Особенно это характерно для "поселкообразующих" школ в населенных пунктах, где массовая безработица и школа может многим дать работу, правда, низкооплачиваемую. Для помощи безработным существуют специальные учреждения, государственные программы, и недопустимо подменять цели и интересы образования благотворительностью за государственный счет. Подобное, кажется, не относится к детским садам: по общему впечатлению, там дело обстоит иначе. Но новые возможности и детским садам будут полезны.

Сокращение сотрудников не исключено, однако оно всегда было возможно. Порядок такого сокращения регулируется специальными правилами, предусмотренными Трудовым кодексом. Поэтому нельзя согласиться с утверждением, что сокращение напрямую связано с новым статусом бюджетных учреждений. Косвенно – может быть. Другими словами, переход в новый статус юридически не влечет за собой увольнений ни руководителя, ни работников. В этой части изменений не предусмотрено: все сотрудники сохраняют право на свою работу. Возможно, только у заведующего будут скорректированы кое-какие полномочия и обязанности, но это не требует даже переназначения руководителя. Разумеется, после перехода в новый статус учреждение может быть заинтересовано в оптимизации кадров, чего раньше не было. Но и сейчас нет препятствий для такой оптимизации, только стимулы отсутствуют. Что учреждение, его лучшие работники могут получить от оптимизации? Практически ничего. Еще и фонд зарплаты могут урезать.

В новых условиях не будет сокращения фонда оплаты труда, скорее, ожидается его увеличение. Что касается зарплаты, то бюджетное учреждение получит реальную возможность направлять дополнительные доходы на ее повышение. И, заметим, эти доходы разрешается зарабатывать с использованием имущества учреждения, содержание которого будет оплачиваться субсидией из бюджета. Финансисты этим обстоятельством, конечно, не очень довольны. Но закон есть закон. Исключение пока – только сдача имущества в аренду. В случае аренды бюджет прекращает содержать это имущество, нести коммунальные расходы, оплачивать налоги на имущество. И это правильно: надо развиваться, а не рассчитывать на легкие деньги за аренду государственной или муниципальной собственности.

Если коротко, то сокращение сотрудников возможно по усмотрению учреждения, а уменьшение фонда оплаты труда не предусматривается, можно ожидать только его увеличения. Для такого заявления есть основания. Законом установлен расчет субсидий не по количеству работников учреждения и сложившейся зарплате, как раньше, а по утвержденной методике и нормативам. Кто и сколько будет работать – решать учреждению, его проф­союзной организации и коллективу. Можно рассчитывать, что здоровый коллектив решит все правильно, в интересах и своих, и дела.

Если новое бюджетное учреждение захочет что-то приобрести, оно вынуждено будет применять Федеральный закон № 94-­ФЗ "О госзакупках"? Уточните, пожалуйста, применение этого документа в новых условиях.

– К сожалению, да. Руководителям образовательных учреждений известно, насколько процедуры конкурса, запроса котировок цен, прописанные в этом законе, усложняют хозяйственную деятельность. Учреждению всегда надо что-то приобретать (продукты, мебель, оборудование), заказывать ремонтные работы и т. д. При разработке проекта Федерального закона № 83-ФЗ год тому назад этот вопрос обсуждался, поступали предложения разрешить новому бюджетному учреждению, а точнее, учреждению нового типа, делать закупки без применения этих процедур. Но Правительство РФ сочло, что бюджетные учреждения должны придерживаться установленных правил расходования бюджетных средств. Конкурсные процедуры нужны для создания конкуренции между производителями товаров, работ и услуг. Исключение сделано для автономных учреждений, которые без конкурса или запроса котировки цен могут выбирать поставщика по своему усмотрению. Таким образом, у детского сада есть стимул перейти в более свободный статус муниципального автономного учреждения.

Правила применения Федерального закона № 94-ФЗ о размещении государственных и муниципальных заказов для бюджетных учреждений сохраняются. По-прежнему это проведение конкурса, аукциона или запрос котировок цен. Федеральным законом № 94­ФЗ предусмотрено уточнение специально для бюджетных учреждений. В частности, понятие "государственные и муниципальные нужды" дополнено термином "нужды бюджетного учреждения". По результатам конкурса, аукциона или запроса котировок цен бюджетное учреждение будет подписывать с поставщиком не государственный или муниципальный контракт, как было раньше, а гражданско-правовой договор на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг.

Как на местах должна вестись подготовка нормативной базы учреждений к работе в новых условиях? Какие нормативные документы необходимо разработать?

– За организацию этой работы отвечает местная администрация, районная или городская в городских округах и ее органы управления: в первую очередь, управление образования, финансовое управление, управление имуществом. Федеральным законом № 83-ФЗ установлен срок подготовки нормативной базы – до 1 января 2011 г.

Закон предусматривает принятие значительного количества муниципальных нормативных актов. Большой объем работы обусловлен масштабной реформой всей бюджетной сферы. Перечень необходимых документов внушительный. На муниципальном уровне предстоит принять документы, определяющие порядок формирования муниципального задания; принятия решений о создании бюджетных и казенных учреждений; изменения типа бюджетного учреждения; утверждения уставов этих учреждений; составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений, предоставления бюджетных инвестиций учреждениям; использования доходов учреждения от платной деятельности, сдачи в аренду имущества и пожертвований граждан и организаций; составления и утверждения отчетов о результатах деятельности и использовании имущества учреждения; контроля деятельности учреждения; принятия решений о реорганизации и проведения реорганизации учреждения, а также порядок принятия решения о ликвидации учреждения и проведения ликвидации. По требованию Закона необходимо разработать распорядительные акты для урегулирования технических вопросов, в частности, принять решения об отнесении движимого имущества учреждений к особо ценному движимому имуществу, утвердить изменения в уставы учреждений, согласовать форму финансового обеспечения учреждений, т. е. форму субсидии. И это еще не полный перечень документов.

Александр Иванович, в качестве эксперта Вы часто бываете в регионах, консультируете руководителей федерального и муниципального уровней. Возникнут ли, на Ваш взгляд, трудности с реализацией требований данного Федерального закона? Чего стоит опасаться руководителям дошкольных образовательных учреждений?

– Дошкольным образовательным учреждениям опасаться нечего. Спрос на дошкольное образование в целом высокий, а мест не хватает. С другими учреждениями ситуация иная. Например, в этом году в сложное положение попали вузы. В связи с демографическим спадом количество абитуриентов уменьшилось. А государственные вузы давно работают по принципу госзадания, т. е. в таких же практически условиях, в которых скоро окажутся и бюджетные учреждения. Поэтому на примере вузов можно уже сейчас оценить "подводные камни". Госзадание вузам раньше называлось "контрольные цифры приема", которые распределялись между высшими учебными заведениями. Места согласно контрольным цифрам оплачивались из бюджета. Кроме того, вузы имели право (и сейчас оно сохраняется) набирать студентов на платное обучение, если есть необходимая база, т. е. позволяет лицензия, имеются аудитории, преподаватели и т. д. Содержание имущества государственных вузов оплачивалось из бюджета, и доход от платного обучения эти вузы получали с использованием государственного имущества. Характерно, что государство не пересматривало контрольные цифры приема, несмотря на заметное сокращение по сравнению с прошлым годом количества выпускников школ – примерно на сто тысяч человек. Стало меньше желающих поступать на платные места. Поэтому собственные доходы вузов будут падать, а частные высшие учебные заведения, не получающие госзаказ, и вовсе могут закрыться. И только госзадание остается гарантированным источником финансирования.

Фактически любое госзадание гарантировано Конституцией РФ и федеральным законодательством. Например, в Законе "Об образовании" записано, что обеспечивается общедоступное бесплатное дошкольное образование, следовательно, государству ничего не остается, кроме как развивать сеть дошкольных учреждений. А значит, объем муниципального задания будет определяться исходя из возможностей садов и потребностей граждан. В общем, можно уверенно сказать, что государственное финансирование не сократится, а, скорее всего, будет увеличиваться.

В связи с отменой субсидиарной ответственности учредителя по долгам бюджетного учреждения стоит обратить внимание на безопасность детей в саду. Бывают несчастные случаи. Если раньше за них привлекали к ответственности только виновных работников, а само учреждение финансовых потерь не несло, то сейчас ситуация меняется. Независимо от наказания работников иск родителей к детскому саду на большую сумму может разорить дошкольное учреждение. А учредитель помочь уже не сможет, как бывает в случае взыскания долгов по "коммуналке". И это еще один повод усилить работу по обеспечению безопасности детей.

К "подводным камням" можно, наверное, отнести способность руководителя воспользоваться предоставляемыми правами: обеспечить эффективность работы сада, высокую зарплату работникам и себе, поскольку денежное вознаграждение руководителя напрямую зависит от средней зарплаты основного персонала. В общем, заведующему детским садом предстоит стать менеджером – современным и высокооплачиваемым. Вот такая может быть рекомендация.

Беседовала С.В. Макарова



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Вебинары и конференции


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Участвовать

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Вебинары


Рассылка




© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-50243 от 20 июля 2012 года.
Ознакомьтесь с соглашением об использовании.
Resobr.ru: сайт для специалистов и руководителей сферы дошкольного образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Материал только для зарегистрированных пользователей

Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

  • доступ к профессиональным материалам и полезным сервисам;
  • статьи и готовые рекомендации по главным вопросам управления образованием;
  • шпаргалки для безошибочной работы;
  • вебинары и презентации от лучших экспертов.

А еще в подарок за регистрацию Вы получите видеолекцию «ФГОС ДО: стандарт условий и стандарт поддержки разнообразия детства».

Лектор: Волосовец Т.В., директор Института изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Регистрация

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль